17. Regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret 1992
I en granskningsanmälan bilaga A 15.1 (av Bengt-Ola Ryttar) har begärts att konstitutionsutskottet undersöker om regeringen eller enskilda statsråd varit försumliga i sin hantering av kronförsvaret under hösten 1992. Undersökningen bör enligt anmälan helst ske genom en oberoende kommission.
Anmälaren har med hänvisning till boken "Stålbadet" angett att det kan finnas anledning att befara att otillbörliga hänsyn tagits, och att dessa strider mot principen om medborgarnas likabehandling. Boken Stålbadet – Finanskrisen, Penserkraschen och Nordbankens rekonstruktion av Ulla Reinius är utgiven i oktober 1996 på Ekerlids förlag. När det gäller den fråga om kronfallet och likabehandling av medborgarna som tas upp i anmälningen kan redovisas vad som sägs på s. 175:
"En gigantisk konvertering av svenska utlandslån genomfördes under några korta höstmånader. Den svenska Riksbanken använde sitt valutaöverskott för att bl.a. via bankerna hjälpa vissa storföretag till deras låneomläggning.
Bara de fåkunniga, privatpersoner, småföretag och de som vägrade tro att regeringen skulle ge upp – eller tvingas ge upp – låg kvar med sina utlandslån. Just dessa grupper som till skillnad från storföretagen var de mest sårbara eftersom de inte hade några intäkter i utländsk valuta, skulle komma att betala en betydande del av notan för det svenska kronfallet.
Men vem vågade tala öppet till de fåkunniga om det som var förbjudet att tala om. "
Gällande regler om valutapolitiken
Enligt 9 kap. 12 § regeringsformen är Riksbanken rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik.
Riksbanken är myndighet under riksdagen. Enligt 9 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank skall Riksbanken följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna samt vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder.
Enligt 10 § samma lag skall Riksbanken bestämma det system som skall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor samt bestämma om tillämpningen av detta system.
Av 41 § första stycket 3 framgår att sådana frågor skall avgöras av fullmäktige i Riksbanken. Innan Riksbanken fattar beslut av större penningpolitisk vikt skall dock enligt 42 § första stycket samråd ske med det statsråd som regeringen bestämmer, vilket vanligtvis är finansministern. Endast om samråd inte kan komma till stånd och det finns synnerliga skäl får Riksbanken i enlighet med 42 § andra stycket besluta utan samråd.
I betänkandet Ansvaret för valutapolitiken (SOU 1997:10) konstateras att de viktigare valutapolitiska besluten under de senaste 25 åren i sak fattats eller godkänts av regeringen även om de formella besluten tagits av riksbanksfullmäktige (s. 11).
Händelseförloppet tiden före kronfallet 1992
Av fullmäktiges i Riksbanken förvaltningsberättelse för år 1992 (redog. 1992/93:RB1) framgår följande (s. 6 f).
Under 1992 skedde stora omvälvningar på de internationella valutamarknaderna. Bristande ekonomisk konvergens mellan EG-länderna hade byggt upp spänningar under en följd av år. Dessa ökade till följd av de påfrestningar som följde av den strama penningpolitik som den tyska centralbanken tvingades föra på grund av en alltför expansiv finanspolitik.
Under våren upprätthölls förtroendet för växelkurssamarbetet av en stark tilltro till att utvecklingen mot gemensam valuta skulle leda till en ökad konvergens mellan ERM-länderna. När den danska folkomröstningen om Maastrichtfördraget i juni resulterade i ett nej, utlöstes emellertid spänningarna. Tveksamheten om möjligheten att få till stånd en ekonomisk och monetär union under överskådlig framtid ökade.
Under hösten utsattes flera europeiska valutor periodvis för hård press, framför allt gällde det valutor med kort prisstabilitet och antiinflationspolitik bakom sig. Avreglerade och välutvecklade internationella marknader med stora aktörer medförde att pressen på utsatta valutor blev stark. I slutet av augusti växte valutaoron och den 13 september devalverades den italienska liran med 7 procent. Några dygn senare lämnade brittiska pundet och italienska liran ERM-samarbetet och valutorna tilläts flyta fritt. Pesetan devalverades med 5 procent.
Utvecklingen på de finansiella marknaderna i Sverige blev dramatisk under hösten. De påtagliga obalanserna i svensk ekonomi, bl.a. i form av växande budgetunderskott och stigande arbetslöshetsunderstöd ledde till att oron i omvärlden fick ett starkt genomslag.
Under de två sista veckorna i augusti registrerades valutautflöden på sammanlagt 30 miljarder kronor.
En allvarlig valutakris utlöstes i september. Sedan Riksbanken höjt marginalräntan till 500 procent och regeringen och Socialdemokraterna lagt fram förslag till budgetbesparingar och konkurrensfrämjande åtgärder kunde krisen bemästras.
Under det veckoslut då marginalräntan uppgick till 500 procent gav Riksbanken bankerna lån på fördelaktiga villkor. Syftet var att undvika att höga räntekostnader skulle hota stabiliteten i det finansiella systemet och därmed minska förtroendet för banksystemet som helhet.
Även bostadsinstituten erbjöds kortfristiga lån på särskilda villkor i Riksbanken.
I slutet av september meddelades också att en del av Riksgäldskontorets upplåning i utländsk valuta, som tillförts valutareserven, skulle deponeras i svenska banker.
Syftet var att underlätta för svenska företag att upprätthålla en rimlig grad av utlandsfinansiering. Problemen i den finansiella sektorn ledde till att bankerna blev mindre kreditvärdiga utomlands.
Valutaoron återkom emellertid i november. Till en början var det främst svenska aktörer som orsakade valutautflödet.
Oro för stigande räntor och bristande likviditet på penningmarknaden över årsskiftet ledde till att många vidtog finansiella omdispositioner i syfte att minska sina skulder inför bokslutet.
Försäljning av värdepapper för amortering av lån i utländsk valuta ledde till valutautflöden och stigande penningmarknadsräntor. Utländska aktörer blev efter hand alltmer aktiva och Riksbanken tvingades till massiva interventioner på valutamarknaden.
I det läget bedömdes motiven bakom de transaktioner som orsakade de stora valutautflödena i ökad utsträckning vara spekulativa och därmed mer räntekänsliga.
På morgonen den 19 november annonserade Riksbanken om en höjning av marginalräntan till 20 procent och samtidigt lade regeringen fram ett förslag om ytterligare sänkningar av arbetsgivaravgiften.
Valutautflödena tilltog dock i styrka och på eftermiddagen tvingades Riksbanken överge den fasta växelkursen och kronan tilläts flyta fritt.
Från den 12 till och med den 19 november uppgick interventionerna till totalt 158 miljoner kronor. Kommentar RE: Rätt siffra är nog dessvärre 158 miljarder !!!
I utredningsbetänkandet Ansvaret för valutapolitiken redovisas (s. 45) att det av fullmäktiges protokoll framgår att riksbankschefen Dennis den 19 november 1992 redogjorde för dagens omfattande valutautflöden och gjorde bedömningen att det inte var möjligt att med ytterligare marginalräntehöjning med framgång vända dessa.
Han meddelade att han under dagen hållit statsministern och finansministern fortlöpande informerade om utvecklingen. Han föreslog fullmäktige att besluta att låta kronans växelkurs med omedelbar verkan flyta.
Efter det att riksbankschefen ytterligare en gång samtalat med statsministern och finansministern beslöt fullmäktige i enlighet med riksbankschefens förslag.
I den sammanfattande bedömningen sägs att beslutet i november 1992 att låta kronan flyta fritt visserligen fattades formellt av riksbanksfullmäktige efter samråd med regeringen men i realiteten var åtgärden framtvingad av marknadskrafterna.
Tidigare granskningsärenden
Utskottet har tidigare granskat regeringens handlande i devalveringssituationer.
Våren 1978 (bet. KU 1977/78:35 s. 28 f) granskades beslut om devalvering vid två tillfällen år 1977. Det hade gjorts gällande att devalveringen hösten 1977 och i samband därmed utträdet ur det s.k. ormensamarbetet skedde utan tillbörliga kontakter och överläggningar med berörda länder samt med det förra regeringspartiet.
Av utfrågning med ekonomiministern Gösta Bohman framgick att beslutet hade föregåtts av underhandsdiskussioner med företrädare för vissa i ormensamarbetet ingående länder under förhållandevis lång tid. I slutet av den vecka som föregick åtgärderna togs kontakter med företrädare för det socialdemokratiska partiet. Något besked om Socialdemokraternas inställning gavs inte.
Regeringen följde enligt ekonomiministern tidigare praxis när det gällde informationen till oppositionen. Några förhandlingar med oppositionen hade inte förekommit tidigare. Regeringens och ekonomiministerns handläggning av devalveringsfrågan vad gäller kontakter med berörda länder och det tidigare regeringspartiet gav inte anledning till erinran från utskottets sida.
De socialdemokratiska ledamöterna i utskottet reserverade sig och hänvisade bl.a. till en artikel i Ekonomisk Debatt där det noterats att det kunde sägas vara skattebetalare som i sista hand betalar företagens dispositionsvinster.
Enligt reservanterna genomfördes devalveringen i augusti 1977 under former som klart avvek från vad som tidigare varit vanligt. Tidigare hade förelegat ett reellt samråd i dessa frågor med företrädare för de borgerliga partierna.
Våren 1983 granskades ett devalveringsbeslut i samband med regeringsskiftet 1982 (bet. KU 1982/83:30, s. 33 f).
Granskningen gav vid handen att företrädare för den tillträdande socialdemokratiska regeringen i september 1982 bedömde det som oundgängligen nödvändigt att Sverige snarast vidtog valutapolitiska åtgärder för att motverka det kraftiga valutautflödet ur landet. Det var enligt utskottets majoritet mot den bakgrunden devalveringsbeslutet fick ses.
Från de synpunkter konstitutionsutskottet hade att företräda fanns inte anledning att gå in på de bedömningar som gjordes i det hänseendet.
Förberedelserna för själva devalveringen gjordes i samarbete med dåvarande riksbankschefen, som förutsattes informera regeringen. Utskottet framhöll att regeringen i förväg borde ha informerats om de internationella kontakter som företrädare för den tillträdande regeringen genomförde.
I en reservation konstaterade utskottets borgerliga ledamöter att devalveringsbeslutet planerades och i praktiken genomfördes av företrädare för en regering som ännu inte tillträtt och det från konstitutionell synpunkt var anmärkningsvärt att regeringen Fälldin III ställdes åt sidan när en för landet central valutapolitisk åtgärd tillkännagavs.
När det gäller utskottets granskning av rutinerna inom Regeringskansliet i vissa andra speciella situationer kan nämnas den s.k. Ubåtsaffären som granskades våren 1982 (bet. KU 1981/82:35 s. 12 f). Utskottets granskning gällde bl.a. handläggningen av affären mot bakgrund av de regler och den organisation som fanns i Regeringskansliet för händelser av det slaget.
Utskottet redovisade därvid bl.a. tidigare granskning av regeringens handlingsberedskap i extraordinära situationer (flygkapardramat på Bulltofta 1972, Norrmalmstorgsdramat 1973 och ockupationen av Västtyska ambassaden 1975). Utskottet fann att regeringens handlande under Ubåtsaffären präglades av fasthet och konsekvens och noterade med tillfredsställelse att de fyra största riksdagspartierna kunde enas om en gemensam syn på den uppkomna situationen och att stats- och utrikesministrarna redan på ett mycket tidigt stadium tog kontakt med ordförandena för Socialdemokraterna och Moderata samlingspartiet och att dessa kontakter fortsatte under hela krisens förlopp.
Ubåtsaffären visade enligt utskottet på nytt vikten av att regeringen ägnar uppmärksamhet åt sin och berörda myndigheters handlingsberedskap för extraordinära situationer. Visserligen har varje sådan situation sin särskilda prägel. Hur den utvecklas går sällan att förutse med säkerhet. Trots detta ansåg utskottet det värdefullt om regeringen på olika sätt förbereder sig för handlandet i krissituationer.
Våren 1983 granskades regeringens handläggning av ubåtsincidenten i Hårsfjärden hösten 1982 (bet. KU 1982/83:30 s. 17 f). Utskottet underströk vikten av att ÖB på det sätt som skett inhämtar regeringens syn på åtgärder som vidtas i sammanhang av stor betydelse för den svenska säkerhets- och utrikespolitiken. Utskottets granskning gav vid handen att kontakterna mellan regering och riksdagspartierna fungerade väl under ubåtsincidenten. Detta var särskilt betydelsefullt mot bakgrund av att ett regeringsskifte inträffade under tiden. I ett särskilt yttrande framhöll vpk-ledamoten att samtliga riksdagspartier borde erhålla likvärdig information i frågor av denna betydelse.
År 1987 granskades de åtgärder som vidtogs i Regeringskansliet efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl (bet. KU 1986/87:33). Statsrådet Birgitta Dahl hade under utfrågning inför utskottet framhållit att det var regeringens avsikt att dra lärdom av det inträffade och förbättra beredskapen. En särskild utredning skulle komma att tillsättas för ändamålet. Enligt utskottet var det angeläget att den aviserade utredningen genomfördes snarast.
Sammanfattningsvis kan sägas att tidigare granskningar av regeringens handlande i krissituationer i flera fall utmynnat i uttalanden om behovet av handlingsberedskap för krissituationer. Utskottet har i några fall också berört frågan om kontakter mellan regering och oppositionspartier.
Utskottets bedömning
Det finns enligt utskottets mening skäl för att händelseförloppet i samband med försvaret av den svenska kronan hösten 1992 blir föremål för undersökning.
Från konstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse. Det gäller bl.a. regeringens eller enskilda statsråds kontakter med oppositionen och Riksbanken. Regeringens beredskap för en krissituation som valutakrisen är också en sådan frågeställning.
Däremot ligger sådana frågor som rör Riksbankens agerande och kontakter i princip utanför utskottets granskningsområde, liksom de samhällsekonomiska bevekelsegrunderna för att värna om kronans kursvärde.
Utskottet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret som ligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bredare bakgrundsbild, som också innefattar andra omständigheter, bl.a. sådana som exemplifieras ovan. En sådan bild kan bäst åstadkommas genom en kartläggning och undersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad expertis.
Utskottet är dock inte berett att nu ta ställning till i vilken form en undersökning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras.
Utskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter med andra riksdagsorgan senare återkomma.