Utdrag ur
"Skydd för sparande i sparkasseverksamhet" (SOU 1996:81), Betänkande av Sparkasseutredningen.
Bakgrund
Genom beslut den 21 juni 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vilka regler som bör gälla för ekonomiska föreningar som tar emot insättningar (sparkasseverksamhet).
Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades den 27 juni 1995 landshövdingen Bengt K. å. Johansson. Som sekreterare förordnades den 21 augusti 1995 rådmannen vid Stockholms tingsrätt Anders Davidsson.
Utredningen har antagit namnet sparkasseutredningen.
Utredningen skulle enligt sina direktiv slutföra sitt arbete till årsskiftet 1995/1996. I skrivelse till chefen för Finansdepartementet hemställde utredningen i december 1995, på i skrivelsen närmare anförda skäl, om förlängd tid för slutförandet av uppdraget och meddelade att arbetet beräknades kunna vara färdigställt under våren 1996.
Framställningen mötte inte någon erinran.
Härmed överlämnas betänkandet Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Utredningsuppdraget är därmed avslutat.
Stockholm i maj 1996
Bengt K. Å. Johansson
/Anders Davidsson
Den sparkasseverksamhet som bedrivs i Sverige har hittills varit oreglerad. (Genom andring i bankrörelselagen krävs emellertid från den januari 1996 tillstånd ?ven för sådan inlåning som tas emot av ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet.
övergångsvis får emellertid verksamheten bedrivas i sin nuvarande form fram till årsskiftet 1997/98.
Från den 1 januari 1996 g?ller också den nya lagen omä insättningsgaranti. Den lagen innehåller bestämmelser om bl.a. skydd för dem som har insättningar i bank. Högsta ersättningsbelopp är 250 000 kronor.
1 betänkandet föreslås mot denna bakgrund att en ny lag om sparkasseverksamhet antas. Vidare föreslås att det genom en ändring bankrörelselagen blir tillåtet för ekonomiska föreningar att ta emot sådan inlåning från sina medlemmar som annars vore förbehållen bank.
l den nya lagen om sparkasseverksamhet föreslås bl.a. att ett skyddssystem för sparande i sparkasseverksamhet införs. Föreningarna kan för närvarande fritt använda medlemmarnas sparmedel som finansieringskälla i sin övriga verksamhet.
Förslaget innebär att varje förening som bedriver sparkasseverksamhet kontinuerligt skall ombesörja att till Bankstödsnämnden betalas in 25 procent av föreningens sparkasseinlåning.
Nämnden skall placera medlen, som fortfarande tillhör föreningen, på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Vid föreningens konkurs ingår inte dessa medel konkursboet, och ersättning från skyddssystemet betalas då ut av Bankstödsnämnden.
Ersättningen uppgår till den andel som den enskilde spararens kapital belopp utgör av spärrat belopp. Högsta belopp för ersättning är 250 000 kronor. Ersättningsbelopp som understiger 1 000 kronor betalas inte ut. Beslutas om en förenings likvidation svarar likvidatorerna för att ersättningsbeloppen betalas ut. Om särskilda skäl föreligger kan en förening hos Bankstödsnämnden hemställa om att tillfälligt få disponera del av det spärrade beloppet. Upphör föreningen med sin sparkasseverksamhet skall det spärrade beloppet betalas tillbaka till föreningen.
Genom förslagets utformning kan föreningarna fortsätta att använda medlemsinlåning som finansieringskälla samtidigt som spararnas ställning i betydande utsträckning stärks.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998.
... I utredningen har inte förordnats några sakkunniga eller experter. Med hänsyn till den begränsade tid som bedömdes stå till buds inhämtades erforderligt arbetsunderlag i första hand genom kontakter med företrädare för ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet, Kooperativa Institutet och Lantbrukarnas Riksförbund. Diskussioner har vidare förts med Finansinspektionen, Bankstödsnämnden, Riksgäldskontoret och Sveriges Riksbank.
Under våren 1995 förekom under en kort period uttag från HSB:s sparkassa i en utsträckning som var ovanlig. Saken väckte viss uppmärksamhet i massmedia inte minst mot bakgrund av de uttagsanlopp som tidigare drabbat de finska kooperativen EKA och Elanto. Uttagen från HSB:s sparkassa stabiliserades emellertid snabbt till en normal nivå. Andra svenska ekonomiska föreningar som tar emot inlåning från sina medlemmar märkte inte av någon motsvarande ökning av uttagen.
Händelsen illustrerade bl.a det förhållandet att inlåning i sparkassa hos en ekonomisk förening är en av lagstiftaren oreglerad verksamhet. Redan vid tillkomsten av 1911 års banklag infördes ett undantag från den i lagförslaget intagna bankrörelsedefinitionen. Bankrörelse definierades som sådan inlåning som sker från allmänheten. Därigenom lyckades man undvika att sådan inlåningsverksamhet som av kooperativa föreningar bedrevs enbart gentemot de egna medlemmarna blev förbjuden eller skulle kunna bedrivas endast efter tillstånd av regeringen.
Frågan om sparkassornas ställning övervägdes på nytt år 1929, dock utan att leda till lagstiftning.
I regeringens proposition inför 1955 års bankrörelselag (prop. 1955:3, sid. 146 f) redovisades bl.a. att i vissa organisationer med inlåning från medlemmar hade medlemsantalet nått betydande storlek. Det befanns ändå inte rimligt att enbart av den anledningen anse inlåningen som bedriven bland allmänheten...
I Kreditmarknadskommitténs slutbetänkande "Förnyelse av kreditmarknaden" (SOU 1988:29, del 1, sid 200) gjordes bedömningen att det inte utan visst fog kunde göras gällande att antalet medlemmar Kooperativa Förbundet (KF) för länge sedan passerat den gräns då inlåningsverksamheten kunde anses bedriven mot allmänheten. Av kommitténs direktiv framgick emellertid att specialinstitut som kooperationens sparkasseverksamhet inte skulle behandlas av kommittén, varför kommittén ansåg sig förhindrad att komma med förslag i saken.
I tilläggsdirektiv till Betaljänstutredningen (dir. 1993:56) gavs utredningen i uppgift bl.a. att göra en översyn av den verksamhet som bedrivs av sparkassor och andra föreningar. Utredningen skulle vidare kartlägga vilka institut som bedrev inlånings- eller finansieringsverksamhet men som inte omfattades av någon reglering. Respektive verksamhet skulle bedömas utifrån existerande regelverk för banker och andra finansieringsinstitut.
Betaltjänstutredn ingen avgav i maj 1994 sitt delbetänkande Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66). De delar av betänkandet som berör sparkasseverksamhet och som bl.a. innehåller utredningens kartläggning av sparkasseverksamheten är av intresse även för nu förevarande utredning och bifogas detta betänkande som bilaga 2
Jag återkommer nedan till vissa av de överväganden och bedömningar som gjordes av Betaltjänstutredningen. I detta sammanhang kan emellertid nämnas att utredningen fann att inlåning från en förening, där medlemskap var öppet för envar, träffades av det då gällande allmänhetsbegreppet. Innebörden av ett sådant synsätt var att merparten av den inlåning som konsument- och bostadskooperationen bedrev fick anses vara bedriven mot allmänheten och således kräva tillstånd av regeringen (oktroj) för att vara tillåten.
Under hösten 1995 överlämnade regeringen till riksdagen två propositioner på områden av betydelse för min utredning, dels prop. 1995/96:60, Insättningsgaranti, dels prop. 1995/96:74, Ökad bankkonkurrens. Förslagen har lett till ny lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari 1996.
I propositionen om insättningsgaranti föreslogs bl.a. en ny lag om insättningsgaranti. Det primära syftet med den var att stärka konsumentskyddet för insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Garantisystemet skulle gälla även för vissa värdepappersbolag som tar emot insättningar. Skyldighet att införa ett system för insättningsgaranti var en följd av Sveriges medlemskap i EU.
Kooperativ verksamhet har lång tradition i Sverige. Verksamheten inom konsument- bostads- och lantbrukskooperationen har utgjort ett värdefullt inslag i samhällsutvecklingen.
Medlemmarna har kunnat stödja verksamheten genom att låta föreningen förvalta sparmedel i föreningens sparkasseverksamhet, ofta till konkurrenskraftig ränta. Därigenom har finansieringen av föreningens verksamhet underlättats och förenklats.
Medlemmens val att låta föreningen förvalta sparimedel får antas i betydande utsträckning ha grundats på en vilja att stödja föreningens mål med sin verksamhet. För detta talar att insättaren i annat fall lika gärna kunnat göra sin insättning i bank vars verksamhet sedan länge kringgärdats av omfattande lagstiftning i syfte att göra placeringar där säkra.
Jae anser att det under alla omständigheter är rimligt att sparkasseverksamhet kan få fortsätta att bedrivas. För att göra detta möjligt krävs att verksamheten regleras i lag.
En huvudfråga blir då hur ett särskilt konsumentskydd för sparandet skall anordnas. Teoretiskt skulle ett sådant skydd kunna bestå i en noggrann kontroll av föreningens verksamhet varigenom spararnas risk skulle kunna minimeras. En kontroll av angivet slag förutsätter emellertid en omfattande insyn i föreningens totala verksamhet. En sådan kontrollapparat skulle kräva sammanhanget alltför stora resurser från samhällets sida, och skulle inte heller stå i överensstämmelse med de syften som sparkasseverksamheten haft.
Skyddet bör därför utformas på ett sätt som tillgodoser både föreningarnas möjligheter att fortsätta med sparkasseverksamhet och spararnas intresse av att få sin ställning förbättrad...
När det gäller de ekonomiska föreningar som bedriver sparkasseverksamhet är problematiken annorlunda /än för banker/. Föreningarna använder inlånade medel i sin rörelse och behöver därför inte utnyttja extern finansiering i motsvarande mån.
Även om den associationsrättsliga formen är likadan, den ekonomiska föreningens, skiljer sig de faktiska verksamheterna åt i betydande omfattning för de olika föreningarna. Ett solidariskt system är mot den bakgrunden inte möjligt utan att kombineras med en omfattande reglering av verksamheten.
Av avgörande betydelse är vidare om staten skall ta ett ansvar för att skyddet för spararna får ett verkligt innehåll. Det går inte att bibehålla möjligheten att fritt använda insatta medel i föreningens rörelse samtidigt som insatta medel fullt ut skall skyddas för insättarna. Den ekvationen går inte ihop.
Om det kan anses finnas tillräckliga skäl för att staten, på motsvarande sätt som för insättargarantin, genom t.ex. en lånemöjlighet för den ansvariga myndigheten garanterar skvddet för insättarna tillförsäkras systemet ytterligare trovärdighet. En sådan lösning innebär emellertid en särbehandling av kooperativ sparkasseverksamhet som av bl.a. konkurrensskäl kan ifrågasättas.
Några tänkbara sätt att lösa problemen redovisas nedan. Förslagen har ordnats i ordningsföljd från lägsta till högsta skydd för sparandet.
Betaltjänstutredningen har, vid sin behandling av hit hörande frågor. stannat för att inlåning i sparkasseverksamhet inte skall särregleras. Därvid kan emellertid anmärkas att utredningen utgått från att allmänhetsbegreppet skulle bibehållas i bankrörelsedefinitionen. Om så varit fallet skulle endast de största sparkassorna tvingats föra över inlåningen till bank eller avsluta inlåningsverksamheten.
Stora delar av sparkasseverksamheten inom lantbrukskooperationen skulle emellertid ha stått utanför eftersom den inlåning som där tas emot från medlemmar inte kan anses komma från allmänheten. Som utredningen anmärkte skulle prövningen av vad som inryms begreppet allmänheten närmast ha ankommit på Finansinspektionen.
Sedan allmänhetsbegreppet utmönstrats ur banklagstiftningen faller all inlåning, så som den där definierats, under vad som skall anses utgöra bankrörelse. Den som tar emot inlåning har alltså att söka oktroj för verksamheten och, om tillstånd ges, därigenom omfattas av den insättningsgaranti som gäller för bankinsättningar.
En sådan lösning skulle som sagt inte lämna något utrymme för fortsatt sparkasseverksamhet i ekonomiska föreningar. Möjligheten att använda medlemmarnas sparande i föreningen som finansieringskälla för den övriga verksamhet som tbreningen bedriver skulle försvinna.
Återstår då möjligheten att genom undantag i nationell lagstiftning medge att ekonomiska föreningar, som inte huvudsakligen ägnar sig åt finansiell verksamhet, tar emot inlåning utan att behöva söka bankoktroj för verksamheten.
Enligt det tidigare nämnda andra banksamordningsdirektivets artikel 3 är det dock inte möjligt att lagstifta om ett sådant undantag utan att därjämte foga bestämmelser till skydd för insättare och investerare. Hur sådant skydd skall utformas är inte närmare angivet. Det får vara en utgångspunkt att skyddet åtminstone bör likna det skydd som lämnas för övrig inlåning. Med en annan bedömning skulle artikelns bestämmelse om nationella undantag sakna verkligt innehåll. Att lämna inlåning i sparkasseverksamhet utan skydd är mot bakgrund av vad nu sagts inte ett möjligt alternativ.
1 sitt delbetänkande stannade Betaltjänstutredningen för att föreslå att inlåning från allmänheten i sparkasseverksamhet inte längre skulle vara tillåten. Inlåning från allmänheten skulle vara förbehållen bankerna. Man insåg emellertid att frågan om sparkasseverksamhetens framtida roll innehöll en rad komplicerade moment och anvisade även en alternativ lösning till tryggande av insättarnas ställning...
Betaltjänstutredningen anförde bl .a. följande... "skyddsreglerna bör i en alternativ lösning utformas med utgångspunkt från att verksamheten skall kunna bedrivas på väsentligen oförändrade villkor. Ett sätt att åstadkomma detta är att ställa krav på att viss del av sparkassedepositionerna skall avsättas till en särskild kassareserv."
I mitt uppdrag ligger att utforma ett förslag till regelverk för de ekonomiska föreninear som tar emot inlåning från sina medlemmar eller från medlemmar i närstående föreningar. Som anges i direktiven är en av de kooperativa grundsatserna att verksamheten så långt som möjligt skall vara medlemsfinansierad. Med hänsyn till detta förhållande bör regelverket enligt direktiven inte vara mer ingripande än vad ändamålet kräver.
Vad som sagts i direktiven talar med styrka för att närmare undersöka ett skyddssystem för inlåning i sparkasseverksamhet som är i möjligaste mån självfinansierat och således inte innefattar någon form av statligt åtagande i ekonomisk mening... En avvägning bör göras mellan föreningarnas intresse att bibehålla inlåning från medlemmarna som en förhållandevis billig finansieringskälla för verksamheten och konsumentaspekten, dvs. spararnas behov av och intresse för skydd av insatta medel...
Uppgiften är av grannlaga natur. Om inte all föreningens inlåning skall spärras till insättarnas säkerhet krävs någon form av statligt åtagande för att den enskilde skall kunna känna sig säker på att hans insatta medel fullt ut är garanterade. Å andra sidan förtar en alltför stor spärrad andel av inlåningen dess funktion som finansieringskälla för föreningens övriga verksamhet.
Den som valt att sätta in pengar i sparkasseverksamhet bör givetvis vara väl medveten om att hans pengar bidrar till att förbilliga föreningens finansiering och därmed stödja den verksamhet som föreningen ägnar sig åt.
Häri ligger ett risktagande som kan sägas bli premierat genom den ofta förmånliga räntesats som gäller för medel insatta i sparkasseverksamhet. Skulle medlemmen vilja undvika den risken har det alltid stått honom fritt att placera sina pengar på annat sätt.
Den som sätter in pengar i sparkasseverksamhet bör således inte kunna räkna med att vid en obeståndssituation för föreningen kunna få sin på inlåning i föreningen grundade fordran fullt ut täckt.
Han bör emellertid kunna räkna med att föreningen har en av utomstående kontrollerad buffert av sådan storleksordning att föreningen kommer att kunna hålla tillräcklig betalningsberedskap för att möta tillfälliga uttagsanlopp och att sådana, om de inträffar, inte på mycket kort tid kan försätta föreningen i ekonomisk kris.
Ett system med innebörd att viss del av inlånat belopp spärras har, förutom att skattemedel inte behöver tas i anspråk för skyddssystemets finansiering, den fördelen att det inte är särskilt kostsamt för föreningen. Vid mina kontakter med föreningarna har jag fått beskedet att man bedömer kostnaderna för skyddssystemet som överkomliga.
Det är inte realistiskt att i dagsläget göra en alldeles säker bedömning av hur stor kostnaden för berörda föreningar kommer att bli. Frågan påverkas av bl.a. upplåningsvillkor och därmed följande räntemarginaler, inlåningsvolymens storlek m.m. Under alla förhållanden medför systemet att man på kort tid bygger upp ett skydd med verkligt innehåll för spararna till en förhållandevis blygsam kostnad för föreningarna.
En annan fördel med ett egenfinansierat skyddssystem är att äganderätten till spärrade medel fortfarande tillkommer föreningen. Detta är av betydelse bl.a. därför att sparkasseverksamhet förekommer i olika former både avseende inlåningens omfattning och föreningarnas verksamhetsområden.
Det kan inte uteslutas att risken för att spärrade belopp behöver tas i anspråk varierar. I en sådan situation är det en avgörande fördel om varje förening för sig svarar för det skydd dess insättare erbjuds, dock under mellan föreningarna konkurrensneutrala former, dvs. lika villkor för de föreningar som bedriver sparkasseverksamhet.
Ett skyddssystem med ett spärrat belopp för varje förening för sig innebär också förenklingar. Det underlättar för kooperativa verksamheter att använda medlemsinlåning som finansiering av verksamheten samtidigt som den förening som vill upphöra med sin sparkasseverksamhet har rätt att återfå de medel som spärrats till tryggande av insättarnas fordringar mot föreningen.
En nackdel med ett egenfinansieratskyddssystem är naturligtvis att spararna inte fullt ut kan räkna med att få sin fordran täckt vid en obeståndssituation för föreningen.
Något sådant går inte att åstadkomma utan en statlig garanti.
Det egenfinansierade skyddssystemet måste därför kompletteras med vissa bestämmelser om den information föreningen har att lämna till spararna. De bör självfallet ha möjlighet att rätt bedöma den eventuella risk som är förenad med insättning sparkasseverksamhet.
... Som framgått av regeringens ställningstagande i prop. 1995/96:60, , har skälen mot att sparkassor skall inordnas i den obligatoriska insättningsgarantin ansetts överväga...
Tanken på att anordna ett liknande system för sparkasseverksambeten bör emellertid inte utan närmare analys förkastas. Till en början måste med skärpa framhållas att trovårdigheten i ett sådant system helt bygger på statens ansvar för systemet genom den lånemöjlighet som ansvarig myndighet måste ha för att trygga insättarnas fordringar vid en konkurs för en förening som tar emot inlåning. Är man inte beredd att ta ett samhälleligt ansvar i ekonomiskt hänseende måste tanken på inlåningsgaranti för sparkassor lämnas därhän...
Avgörande för mig är emellertid att det inte bör komma ifråga att bygga upp ett system som skulle erfordra en omfattande tillsyn och kontroll av dessa föreningars verksamheter.
Till detta kommer att det inom kooperationen förekommer överväganden som tyder på att betydande delar av nuvarande sparkasseverksamhet i framtiden kommer att antingen läggas över i bank eller bedrivas under former som medför att verksamheten inte faller under gällande bankrörelsedefinition.
Jag har mot mot nu angiven bakgrund avvisat tanken på att ekonomiska föreningar som tar emot inlåning på ett eller annat sätt skulle få omfattas av insättningsgarantisystemet.
Som framgått ovan kommer, med nuvarande lagstiftning, de föreningar som tar emot inlåning att från årsskiftet 1997198 bedriva tillståndspliktig verksamhet. Det torde vara nödvändigt att vid samma årskifte ha ett skyddssystem för denna inlåning i kraft.
Vilket system som än väljs kommer det i större eller mindre mån att inkräkta på föreningarnas möjlighet att använda inlåningen som ett sätt att finansiera delar av föreningens övriga verksamhet.
Det bör dock åter framhållas att det är endast den inlåning som faller under bankrörelsedefinitionen som är förbehållen bank och således tillståndspliktig,
De föreningar som vill bihehålla sparkasseinlåning har flera handlingsaltemativ.
Genom lagen om medlemsbanker kan bankrörelse bedrivas i den ekonomiska föreningens associationsrättsliga form. Inlåningen kommer då att omfattas av den insättningsgaranti som gäller för banker.
Föreningarna kan också välja att skilja ut den del av inlåningen som omfattas av bankrörelsedefinitionen och låta sparkasseverksamheten inordnas under det skyddssystem som föreslås för sådan verksamhet. I dessa alternativ omintetgörs eller går delvis förlorad möjligheten att använda inlåningen som finansieringskälla för föreningens övriga verksamhet.
En förening har emellertid också möjligheten att ändra sina kontovillkor så att inlåningen inte längre omfattas av bankrörelsedefinitionen. Som angivits under avsnitt 2.2 har regeringen gjort bedömningen att om uppsägningstiden för att ta ut medel från en konto överstiger en månad så är det inte fråga om inlåning i bankrörelselagens bemärkelse.
Genom att föreningarna har denna möjlighet att ändra sina kontovillkor förtas inte möjligheten att fortsätta bedriva kooperativ verksamhet med stöd av medlemmarnas ekonomiska insatser. En kommande lagstiftning på sparkasseområdet lägger därmed inte något hinder i vägen för framtida kooperativ verksamhet med medleinsfinansiering som ett betydelsefullt inslag.
Som nämnts inledningsvis förekom under en kort period under våren 1995 uttag i osedvanlig omfattning från HSB:s sparkassa. Saken väckte viss uppmärksamhet i massinedia men någon upprepning av uttagsanloppet har sedan dess inte förekommit vare sig mot HSB eller mot annan ekonomisk förening som bedriver sparkasseverksamhet.
Inom HSB har utan samband med händelserna under våren 1995 en omstrukturering av organisationen övervägts. I omstruktureringsarbetet har ingått planer på att överföra finansieringsverksamheten inklusive sparkasseverksamheten till en av HSB kontrollerad bank.
Finansinspektionen har i beslut under oktober 1995 lämnat HSB Riksförbund ek. för. tillstånd att förvärva viss andel av aktierna i JP Bank AB. Innehavet av aktier skall enligt beslutet vid var tidpunkt understiga 20 procent av aktiekapitalet eller röstetalet för samtliga aktier i banken.
I annonser i dagspressen i slutet av år 1995 uppgav HSB att man under år 1996 skulle skapa en egen bank för att göra bosparandet ännu mer attraktivt. Genomförs dessa planer kommer sparandet i HSB:s sparkassa att överföras till bank och omfattas av den insättningsgaranti som gäller för insättningar i bank. Ett skyddssystem för sparkasseverksamhet kommer då inte att beröra hSB.
I slutet av mars 1996 har beslut fattats att oktroj skall sökas av en av HSB kontrollerad bank och att HSB:s sparkasseverksamhetskall överföras dit. En ansökan med sådant innehåll har av HSB ingivits till Finansinspektionen...
KF har intagit en positiv attitvd till att ett skyddssystem för sparkasseverksamheten byggs upp. Man är där angelägna om att behålla inlåning från medlemmarna som finansieringskälla för den övriea verksamheten. KF har i och för sig inte ansett att ett skyddssystem är erforderligt, men accepterat att gällande rätt nödvändiggör att ett sådant inrättas.
Riksbyggens sparkassa har en speciell ställning genom att den drivs som en självständig ekonomisk förenin utan annan verksamhet. För placering av inlånade medel gäller ett placeringsreglemente vars innehåll, enligt Riksbyggens uppfattning, är sådant att något ytterligare skydd för inlåningen där inte är erforderligt.
Genom uttalande i specialmotiveringen till den övergångsbestämmelse som medger att sparkasseverksamhet får fortsätta i nuvarande form fram till årsskiftet 1997/1998 omfattas emellertid även Riksbyggens sparkassa av denna övergångsbestämmelse.
Riksbyggens Sparkassa ekonomisk förening är som framgått en ekonomisk förening som huvudsakligen ägnar sig åt finansiell verksamhet. En sådan ekonomisk förening får enligt gällande lagstiftning fortsätta sin verksamhet endast i medlemsbankens form.
Redan genom att i inhemsk lagstiftning medge att ekonomiska föreningar vars huvudsakliga verksamhet inte är av finansiell natur tar emot inlåning görs undantag från huvudregeln att inlåning endast får tas emot av bank.
Även om Riksbyggen kan ha skäl för sin uppfattning, att inlånade medel i sparkassan är säkra genom innehållet det för kassan gällande placeringsreglementet, föreligger enligt min mening inte tillräckliga skäl för att föreslå ett undantag för undantaget och tillåta viss ekonomisk förening med finansiell huvudverksamhet att ta emot inlåning som annars skulle vara förbehållen bank.
För Riksbyggens sparkassa föreligger fram till årsskiftet 1997/98 ett flertal handlingsalternativ för att bibehålla inlåningsverksamheten. Vilket som väljs är en intern fråga för Riksbyggen...
Anvisningar om vad ett sådant system skall innehålla framgår av EG-direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar. Det svenska garantisystemet är inriktat mot ett renodlat konsumentskydd och omfattar insättningar i bank upp till 250 000 kronor per insättare och bank. Insättningen skall vara nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel för att omfattas av garantin. Bankerna skall svara för finansieringen av garantin genom vissa avgifitsuttag. För att svstemet skall vara trovärdigt har emellertid systemet kompletterats med en upplåningsrätt för Bankstödsnämnden för det fall att behållna avgiftsmedel inte skulle räcka till vid ersättningsfall. Garantisystemet får tas i anspråk endast när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla.
Prop. 1995/96:74, Ökad bankkonkurrens, innehöll en rad förslag som syftade till ökad konkurrens på bankmarknaden. Vad som avses med bankrörelse enligt bankrörelselagen (1987:617) gavs en ny definition av följande lydelse. "Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behålhimgen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel."
Propositionen innehöll också ett förslag till ny lag om medlemsbanker. Lagen gjorde det möjligt att bedriva bankverksamhet i den ekonomiska föreningens form.
Genom den nya lydelsen har den inlåning som bedrivs i sparkasseform av ekonomiska föreningar vars huvudsakliga verksamhet inte är av finansiell natur kommit att omfattas av bankrörelsedefinitionen. Verksamheten skulle således kräva tillstånd (oktroj) av regeringen.
Genom en övergångsbestämmelse har emellertid de ekonomiska föreningar som avses här givits möjlighet att fortsätta sin sparkasseverksamhet utan tillstånd fram till den 31 december 1997.
Allmänhetsbegreppet saknar således numera betydelse för vad som skall anses vara inlåning enligt svensk banklagstiftning.
Enligt det sk. andra banksamordningsdirektivet av den 15 december 1989 (89/646/EEG) har emellertid frågan om vad som anses vara allmänhet fortfarande viss betydelse. Direktivets artikel 3 har i svensk översättning följande lydelse.
"Medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten.
Förbudet skall inte gälla mottagande av insättningar eller andra medel i fall då återbetalningsskyldigheten åvilar en medlemsstat eller dess regionala eller lokala myndigheter eller offentliga internationella organ i vilka en eller flera medlemsstater ingår, inte heller i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemenskapen. allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare." (Min - utredarens - kursivering)
Enligt svensk rätt krävs således bankoktroj för att ta emot inlåning. Som framgår av direktivets lydelse får emellertid inlåning från allmänheten tas emot av andra än kreditinstitut om nationell lagstiftning medger det och verksamheten är underkastat sådant skydd som anges i artikel 3.
Enligt den nya bankrörelsedefinitionen avses med bankrörelse verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. I förarbetena (prop. 1995/96:74) redovisas närmare vad som avses med inlåning.
...
I allmänmotiveringen (s. 96-97) anges att samtliga kriterier måste vara uppfyllda för att verksamheten skall anses utgöra bankrörelse. Beträffande kontoförhållandet sägs bl.a. att storleken på de insatta beloppen inte har bestämts på förhand. Härigenom skiljer sig inlåning från bl.a. obligationsutgivning. Som exempel nämns vidare att återbäring eller s.k. efterlikvid som en medlem i en ekonomisk förening låter stå kvar på konto i föreningen inte bör betraktas som insättning av medel på konto. I dessa fall avser insatta medel endast medel som genererats från föreningens verksamhet.
Beträffande rekvisitet att behållningen skall vara tillgänglig för insättaren med kort varsel sägs i propositionen bl.a följande. Det kanske mest framträdande kännetecknet för insättningar som är relaterade till betalningssystemet är att insättaren har rätt att vid anfordran ta ut insatta medel. Insatta medel är disponibla genom att de i normalfallet är omedelbart tillgängliga för uttag vid anfordran....
Regeringen bedömer att ett inlåningskonto med längre uppsägningstid än en månad inte kommer att attrahera transaktionsmedel. Behållningen på sådana konton bör därför inte bedömas som tillgängliga i bankrörelselagens mening....
Vad som sagts i förarbetena om vad som skall anses vara inlåning får på sedvanligt sätt tjäna som underlag för den myndighet, Finansinspektionen, som har att utöva tillsyn över att ingen annan än de som har tillstånd till det tar emot sådan inlåning som avses i bankrörelselagen.
Eftersom det inte krävs tillstånd för att ta emot inlåning på sådana villkor som inte faller under bankrörelsedefinitionen är det tänkbart att vissa föreningar som driver sparksasseverksamhet ändrar sina kontobestämmelser så att verksamheten inte kräver tillstånd.
På grund av bl.a denna möjliga utveckling aktualiseras frågan vad som skall omfattas av en eventuellt skydd för de som gör insättningar i spakkasseverksamhet. Genom att ta bort allmänhetsbegreppet i bankrörelsedeflnitionen har lagstiftaren valt att göra inlåning i sparkasseverksamhet tillståndspliktig efter utgången av år 1997.
Efter vad som nu sagts står det klart att det inte bör komma ifråga att inrätta ett skyddssystem som omfattar mer än den del av en föreningsverksamhet som anses utgöra bankrörelse enligt den nya lagstiftningen.
Bilaga 2
Utdrag ur Betaltjänstutredningens delbetänkande Finansiella tjänster i föhädring (SOU 1994:66).
Utdraget avser utredningens kartläggn ing av sparkasse verksamheten Sverige.
2.3 Inlåning och kreditgivning hos ekonomiska föreningar
2.3.1 Inledning
Som nämns inledningsvis har inlåning och kreditgivning bland föreningars medlemmar ökat i omfattning under senare tid. Bland föreningar som bedriver sådan verksamhet finns det anledning att göra åtskillnad mellan dels sådana som bedriver inlåningsverksamhet som en integrerad del av en sin övriga verksamhet i syfte att finansiera den huvudsakliga verksamheten och dels den inlåningsverksamhet som bedrivs som huvudsaklig verksamhet av vad som i denna framställning benämns spar- och låneföreningar.
Den först angivna inlåningsformen benämns i några föreningar sparkassa. Sparkasseverksamhet är således inlåning från medlemmar. Som exempel på sådan verksamhet kan nämnas KF:s och HSB:s sparkassor. Även viss inlåningsverksamhet som bedrivs av ekonomiska föreningar inom lantbrukskooperationen kan jämföras med sparkasseverksamheten inom konsument- och bostadskooperationen.
I detta avsnitt behandlas inlåningsverksamhet, och i förekommande fall kreditgivningsverksamhet. som bedrivs av ekonomiska föreningar som dock har annan verksamhet som sin huvudsakliga verksamhet. Inlåningsverksamhet i spar- och låneföreningar (dvs. som huvudsaklig verksamhet), som vanligtvis bedrivs i kombination med viss kreditgivningsverksamhet, behandlas utförligare i avsnitt 2.4.
Insatta medel i en sparkassa är avsedda att användas som rörelsekapital i föreningen. Insatta medel är, med undantag för HSB:s bosparande, inte avsedda att användas för inköp av varor och tjänster. Insättningen kan i och för sig anses ha en individuell nytta på så sätt att KF:s medlemmar genom insättning gynnar kooperationen för att tillgodogöra sig den verksamhet KF bedriver samt erhålla en rimlig avkastning på insatt kapital...
2.3.2. Föreningar inom konsumentkooperationen
Inom konstimentkooperationen bedrivs sedan år 1908 inlåningsverksamhet av KF:s sparkassa. I viss omfattning förekommer även kreditgivningsverksamhet inom KF-koncernen.
Kooperativa Förbundet ekonomisk förening (KF)
...
Sparkassan erbjuder olika former av kontoinlåning; kapitalkonto, vinstkonto, allemanssparkonto, sparkasseräkning m.fl. Sparkassan skiljer därvid mellan kontoinlåning och det s.k. femårslånet. På insatta medel utgår rörlig ränta som varierar beroende på ränteläget i landet. Uttag från konto i sparkassan kan ske utan några begränsningar.
Inlåningen i sparkassan uppgick till knappt 2 miljarder kronor vid halvårsskiftet 1993. Vid utgången av 1992 och 1991 var inlånings storlek endast obetydligt lägre. Inlånade medel placeras inte på visst sätt utan ingår som rörelsekapital i KF:s verksamhet.
... Medlemskapet i IISB:s Riksförbund är öppet för envar som uppfyller villkoren i stadgarna. Enligt dessa kan medlemskap i HSB:s Riksförbund beviljas varje inom Sverige verkande HSB-förening eller därmed jämförlig kooperativ bostads- eller byggnadssammanslutning. Den 1 juli 1993 var 57 regionala HSB-föreningar medlemmar i riksförbundet
De enskilda individerna och bostadsrättsföreningarna är medlemmar i HSB-föreningarna. De fysiska personerna som är medlemmar i en HSB-förening innehar en bostadsrätt eller sparar till en bostadsrätt.
Härigenom kan sägas uppstå ett 'dubbelt medlemskap", eftersom medlemmarna i HSB-föreningarna indirekt även blir medlemmar i riksförbundet.
Antalet "indirekta" medlemmar i riksförbundet uppgick den l juli 1993 till ca 648 000. Medlemsantalet har minskat något under senare tid; vid utgängen av 1992 var medlemsantalet ca 660 000 och vid utgången av 1991 ca 676 000.
IISB:s Riksförbund bedriver genom förbundet och dess dotterbolag - HSB Bygg AB, HSB Material AB,. m.fl. - konsultrörelse. flnansiell verksamhet, tomtexploatering och byggnadsentreprenadverksamhet samt förvaltning av anläggnings- och lagerfastigheter.
Inlåningsverksamheten bedrivs av HSB:s sparkassa. Riksförbundet är huvudman för sparkassan. Sparkassan är således ingen självständig juridisk person. En HSB-förening kan vara "sparkasseställe" och är då ombud för riksförbundet och samlar upp sparmedel från föreningens medlemmar för insättning i sparkassan.
Syftet med sparkassan är att organisera ett bosparande i ett långsiktigt perspektiv med god avkastning. i syfte att medlemmarna skall ha tillräckligt med kapital till en HSB-bostadsrätt, att möjliggöra en organiserad turordning till nya HSB-bostäder efter enhetliga principer och att kanalisera internt genererad utlåning inom HSB-rörelsen. bl.a. i syfte att minska beroendet av kreditmarknaden.
Inlåningen till sparkassan uppgick till 2,2 miljarder kronor den 31 december 1993. Vid utgången av 1992 var inlåningen drygt 2 miljarder kronor. Inlånade medel placeras i bostadsobligationer, statsobligationer, statsskuldväxlar, kommuncertifikat och byggnadskreditiv med kommunal borgen eller pantbrev som säkerhet.
Utöver inlånade medel i sparkassan hade riksförbundet vid utgången av 1993 en inlåning från HSB-föreningarna om drygt 4,5 miljarder kronor samt en inlåning om drygt 3,2 miljarder kronor från banker, mellanhandsinstitut och Stiftelsen Bostadskooperationens Garantifond (SBG).
Sammanlagt uppgick riksförbundets inlåning (inklusive upplåning) till l0 miljarder kronor.
I syfte att öka medlemmarnas sparande började HSB under hösten 1993 att ge ut medlemsobligationer under benämningen "HSB:s sparobligation". Utgivningen av dessa obligationer innebar att medlemmarna erbjuds ett långsiktigt sparande, fem år, med bunden ränta.
Obligationerna är s.k. nollkupongare, vilket innebär att det ar ett obligationslån utan räntebetalning under löptiden. Avkastningen erhålls i stället i form av en värdetillväxt.
Obligationen kan återköpas av HSB under löptiden till gällande köpkurs.
Vid förvärvet erhåller inte förvärvaren något värdepapper utan skuldförhållandet dokumenteras i ett databaserat kontosystem hos HSB. Som bevis på förvärvet erhåller förvärvaren ett kontoutrag. Obligationen är inte omsättningsbar till tredje man.
HSB:s Riksförbund bedriver inte någon kreditgivning till fysiska personer. Bosparande i HSB ger ingen rätt till lån för medlemmen.
Som tidigare angivits är de likvida medel som sparats av medlemmarna placerade i obligationer, certifikat och statsskuldväxlar. Den 31 december 1993 uppgick dessa placeringar till ca 3,9 miljarder kronor.
Riksförbundet tillhandahåller tillfällig finansiering av pågående byggnadsproduktion. I huvudsak fungerar den som en 1öpande avräkning i avvaktan på "kreditivlyft" samt slutlig lånefinansiering genom bottenlån i mellanhandsinstituten innan en borstadsrättsförening upplåtit bostadsrätter.
Detta innebar att bostadsrättsföreningen inte har några andra medlemmar än de som bildat föreningen / dvs HSB/. Det är fråga om s.k. kontorsbildade bostadsrättsföreningar.
Den 31 december 1993 uppgick denna utlåning till 3.1 miljarder kronor.
Vidare sker finansiering av egen entreprenadverksamhet samt till viss del direkt långivning till bostadsrättsföreningar, HSB-föreningar och delägda, förvaltade bolag.
Ett antal HSB-föreningar lämnar insatslån till bostadsrättshavare i samband med upplåtelse av HSB bostadsrätt.e
Riksbyggen ekonomisk förenings (Riksbyggens) nya bosparande är uppbyggt i tre delar nmligen; Riksbyggen, Riksbyggen sparkassa ekonomisk förening (sparkassan) och den ideella föreningen Bosparande i Riksbggen.
Sparkassan, som bedriver inåningsverksamhe, bildades och registrerades år 1993. Sparkassan vänder sig till alla fysiska personer i Sverige. Sparkassan ersätter Riksbospar, vilket byggde på ett samarbete mellan Sparbanken och Riksbygen och innebar att inlåningen skedde på konton i sparbanken. Sparkassans ändamål och syfte är enligt stadgarna att inom "Riksbyggensfären" främja medlemmarnas ekonomiska och andra intressen, särskilt sparande i syfte att förvärva bostad, samt insamla och förränta sparmedel från medlemmarna i sparkassan och från medlemmar i bosparföreningen. Sparkassan skall vidare främja en sund utveckling av förhållandena på byggnads och bostadsmarknaden.
Sparkassan är en självständig ekonomisk förening. Medlemskap i sparkassan kan förvärvas av bosparföreningen, Riksbyggen, Landsorganisationen och till Landsorganisationen anslutna förbund samt övriga centralorganisationer som tillhör folkrörelserna...
Andelsägare i sparkassan är Riksbyggen (30 procent), ett antal fackföreningar - Byggnadsförbundet (30 procent). Elektrikerförbundet (lO procent) Målarför bundet (10 procent) och Kommunalarbetarförbundet (10 procent) - samt bosparföreningen.
Sparkassan har ett eget kapital om lO miljoner kronor.
Insatta medel i sparkassan används inte för att finansiera Riksbyggens eller någon annans verksamhet Insatta medel skall enligt stadgarna placeras i räntebärande värdepapper utgivna eller garanterade av staten, eller på annat betryggande sätt. Eventuella vinstmedel skall avsättas till reservfond, fonderas, föras i ny räkning eller utgå som utdelning på inbetalda medlemsinsatser.
Sparkassan lånar inte ut några medel, inte ens i samband med förvärv av bostad.
Vid köp av en nyproducerad lägenhet av Riksbyggen erhåller dock köpare som bosparar i sparkassan bonus av Riksbyggen. Bonusen varierar mellan 3 och 5 procent av sparade medel. Riksbyggen svarar även för kreditgivning i samband med lånerätt vid ungdomsbosparande.