Rolf Englund om svenskt bistånd till Tanzania ur Boken Bistånd med slagsida, Timbro 1991
Tanzania
Varför har produktion och produktivitet
sjunkit så drastiskt under de senaste
åren? Den viktigaste orsaken ligger i
den förda jordbrukspolitiken: ineffektiva
uppköpsmonopol med alltför låga priser för
bönderna. Följden är att för lite produceras.
För lite kan då exporteras och den möjliga
importen räcker då inte för insatsvaror till
jordbruk och industri, konsumtionsvaror,
transporter och drivmedel. Detta är i extrem
korthet Tanzanias största problem.
Ur SIDAs Landrapport Tanzania
Tanzania är ett afrikanskt land som är relativt väl känt för svensk publik. Intresset för Tanzania vaknade i slutet av 1960-talet då landets politiska ledning antog ett politiskt program (Arusha-deklarationen) där det stadgades att landsbygdens befolkning skulle stå i centrum för alla utvecklingsansträngningar. Socialism och självtillit uppställdes som utvecklingsmål. Tanzanias officiella utvecklingsmål befanns stå i nära överensstämmelse med målen för svensk biståndspolitik. Tanzania blev ett av huvudmottagarna för svenskt bilateralt bistånd och är för närvarande den efter Vietnam största mottagaren av svenskt bistånd. Så låter inledningsorden till den landanalys om Tanzania som gjordes på SIDA i mars 1980 av Michael Ståhl.
Som Michael Ståhl påpekar är mycket av informationsmaterialet som finns tillgängligt på svenska sådant som beskriver perioden 1968-1973 och de första försöken att omsätta Arusha-deklarationens principer i praktiskt politik. Som han också påpekar är det annorlunda när det gäller den senare hälften av 1970-talet då "den svenskspråkiga informationen är magrare". Detta tycker Ståhl är konstigt eftersom under denna tid en rad viktiga initiativ tagits i tanzanisk utvecklingspolitik; "kampanjen för att bosätta landsbygdens befolkning i planerade byar, en satsning på industrialisering och sammanslagningen av de styrande partierna på fastlandet och Zanzibar".
Den förenade republiken Tanzania är belägen i östafrika och består av Tanganyika (fastlandet) och öarna Zanzibar och Pemba. Tanzania gränsar i norr till Kenya och Uganda, i väster till Ruanda, Burundi och Zaire och i söder till Zambia, Malawi och Mocambique. I Öster finns endast Indiska Oceanen.
Kring sekelskiftet hade Tanganyika blivit Tyska Östafrika. När det första världskriget utbröt var tyskarna i Östafrika inringade av brittiska besittningar. De tyska trupperna var fåtaliga och kunde inte hålla territoriet utan fick bedriva gerillakrig i landets södra delar där de höll stånd ända till krigsslutet. Vid freden i Versailles beslöt segrarmakterna att Tyska Östafrika skulle bli ett brittiskt mandatområde under Nationernas Förbund. Öarna Zanzibar och Pemba var däremot ett brittiskt protektorat med en regerande sultan. På slavhandelns tid låg arabernas slavmarknad på Zanzibar, där slavarna såldes vidare eller utnyttjades i jordbruket. Slavar såldes fortfarande i detta sekel.
Enligt vad Ståhl berättar "valdes år 1953 skolläraren Julius Kambarage Nyerere till ordförande i Tanganyika African Association, en förening för afrikanska tjänstemän. Nyerere var en hövdingason från Musoma vid Nyanzasjön. Han hade studerat vid Makerereuniversitet och vid universitetet i Edinburg. Nyereres första åtgärd som ordförande var att göra föreningen politiskt aktiv. Han skrev nya stadgar som presenterades på årsmötet 1954. Enligt Nyereres förslag skulle föreningen verka för Tanganyikas självständighet och för att ena den afrikanska befolkningen. Förslaget bifölls med acklamation. Föreningen bytte namn till Tanganyika African National Union (TANU)."
Tanganyika blev självständigt den 9 december 1961. Vid allmänna val i oktober 1962 valdes Nyerere till republikens president.
Nyereres samhällsfilosofi
Det kan av flera skäl vara bra att lyssna på hur Ståhl beskriver "Nyereres samhällsfilosofi". Både för att förstå hur Nyerere har tänkt och för att förstå hur Nyereres tankar uppfattades i Sverige, på SIDA, så sent som i början på 1980-talet.
- President Nyerere har personligen lett och inspirerat utvecklingspolitiken i Tanzania. Han är en medryckande folktalare. Hans skrifter är spridda och citerade överallt, de har blivit rättesnören för tanzanisk politik. Nyerere har fört pennan när TANUs och CCMs principprogram skrivits. I offentliga debatter och vid partiledningens inre diskussioner är han tongivande. "Det är omoraliskt att vinna rikedom på bekostnad av andra människors slit och arbete" denna moraliska grundvärdering präglar Julius Nyereres tidiga skrifter. Den moraliska värderingen bygger på jämlikhetstanken och avspeglar Nyereres avståndstagande från det koloniala systemet och kapitalismen i västerlandet. Inspirationen till antagandet om harmoniska mänskliga relationer hämtade han från det förkoloniala afrikanska stamsamhället. Nyerere ville lägga grunden till ett bättre samhälle. Termen socialism använde han därvid för att beteckna ett samhälle där människor arbetar samfällt och delar rättvist på produktionsresultatet. Socialismen är, enligt Nyerere, egentligen en attitydfråga.
Vidare är det så, enligt Ståhl, att "med sin tro på människans godhet ansåg Nyerere att folk kunde uppfostras att bli praktiserande socialister. Han ansåg dock att en central styrning var nödvändig för att hindra att enskilda individers vinstbegär fick alltför stora proportioner. Detta krävde i sin tur att ledarna var hängivna socialister. Nyerere diskuterade också de politiska styrinstrumenten för övergången till ett socialistiskt samhälle. Han insåg att en spontan utveckling mot socialism inte var att räkna med. Samtidigt tog han avstånd från den västeuropeiska parlamentariska modellen där olika särintressen organiserade sig och konkurrerade om politiskt inflytande. Detta var relevant endast för ett avancerat kapitalistiskt samhälle uppsplittrat i klasser och fraktioner.
Nyerere ansåg att TANU skulle kunna fortsätta att förkroppsliga folkets aspirationer i utvecklingsarbetet. Hans politiska lösning blev så ett landsomfattande massparti som skulle arbeta för det allmänna bästa. Av detta resonemang följer att det inte finns behov att organisera grupper för att tillvarata specifika intressen och att all organiserad poltisk verksamhet utanför TANU utgör ett hot mot den nationella enheten och därför inte kan tolereras. Men Nyerere ställde sig kritisk till den leninistiska uppfattningen om partiet som en elitorganisation, istället hävdar Nyerere att alla kunde delta i byggandet av socialismen och att medlemskap i TANU skulle vara öppet för alla.
År 1963 kom en rad statliga utvecklingsprogram igång. På Nyereres initiativ berättar Ståhl, "ägnade regeringen flera sessioner åt att diskutera långsiktig ekonomisk planering". På landsbygden startades "settlement schemes". I dessa statligt utrustade och subventionerade byar skule bönderna lära sig bruka jorden kollektivt med maskinell utrustning. I början av 1964 utbröt ett myteri bland trupperna förlagda i huvudstaden Dar es Salaam. Soldaterna, berättar Ståhl, "lämnade sina baracker och strömmade in i staden. Vid den påföljande oron gick flera medlemmar av regeringen, inklusive presidenten, under jorden. Myteriet ebbade ut först när regeringen inkallat ett förband brittiska fallskärmsjägare som snabbt återställde ordningen".
Ungefär samtidigt inträffade, vad Ståhl kallar "revolutionen på Zanzibar", den ö som tillsamman med ön Pemba erhållit självständighet från Storbritannien 1963. Rasmotsättningarna på öarna blev akuta, skriver Ståhl, "när den arabiska minoriteten försökte dominera regeringsmakten. Ett folkligt uppror utbröt. Den arabiska elitens makt krossades och Afro-Shirazi partiet (ASP) tog över makten under ledning av Abeid Karume". 5 000 araber beräknas ha dödats av vad som eufemistiskt brukar kallas afrikanska nationalister under den revolutionen och minst lika många araber och indier flydde från öarna.
Efter intensiva förhandlingar mellan ASP och TANU ingick Zanzibar och Tanganyika ett förbund 1964. Tanzania hade skapats. Men revolutionsrådet på Zanzibar utestängde den tanzaniska förbundsregeringen från inflytande på öarna och behöll kontrollen över sin utrikeshandel som dominerades av exporten av kryddnejlikor. Revolutionsrådet inledde samarbete med Sovjetuionen och DDR. Den östtyska regeringen sände en ambassadör och "teknisk biståndspersonal" till öarna. Västtyskland hade å sin sida inlett samarbete med det forna Tyska Östafrika - Tanganyika. Personalbistånd och stora krediter ställdes i utsikt. Under dessa år tillämpade Västtyskland den s k Hallstein-doktrinen som innebar att den västtyska regeringen avbröt diplomatiska förbindelser med länder som erkände östtyskland som stat och inte bara betraktade DDR som SBZ, Sowjetische Besatsungszone.
Den tanzaniska regeringen tvingades välja mellan att förmå Zanzibar att avveckla sina östtyska kontakter eller att gå miste om redan utlovade västtyska lån. Tanzania valde att fortsätta samarbetet med DDR. Kort därefter ingicks biståndsavtal med Holland, Sverige, Danmark och Kanada. Kommunist-Kina erbjöd sig att bygga en järnväg rakt igenom landet från Dar es Salaam till Tunduma för vidare sträckning in i Zambia. Men år 1963 var läget inte entydigt bra. Nyerere bekymrades, skriver Ståhl, "av de tendenser till egoism och självberikning som hade tagit fart i Tanzania under åren efter självständigheten. Detta gällde både landets elit och delar av landsbygdsbefolkningen. Inom TANU och tjänstemannakåren hade det blivit vanligt att man utnyttjade sin tjänsteställning för att skaffa sig ekonomiska fördelar". Fackföreningsrörelsen (NUTA) var också, enligt Nyerere, ute efter att skaffa sina medlemmar en höjd levnadsstandard som inte stod i proportion till vad majoriteten av befolkningen kunde vänta sig.
Nyerere var dock, fortsätter Ståhl, mest oroad av den kapitalistiska jordbruksutvecklingen som ägde rum i vissa områden. Nyodlarna var inte alltid småbönder utan lastbilsägare, handelsmän och andra stadsbor som hade ett mindre kapital att satsa. De köpte traktorer och anställde daglönare, den främsta grödan var majs som såldes i städerna. Likartade tendenser kunde ses i andra delar av landet. I regionen Arusha var bönderna "övervägande från iraqwfolket. Till en början odlade de mindre arealer med oxplogar. Framgångsrika farmare kunde köpta traktorer på kredit. De plöje då upp större arealer och anställde lantarbetare".
Ståhl berättar att "Nyerere drog slutsatsen att Tanzania var på fel väg. Utvecklingen gick mot ett oplanerat kapitalistiskt produktionssätt som gav utlopp åt egoistiska vinstinstressen hos människorna och skapade sociala orättvisor".
Resultatet av Nyereres funderingar blev, skriver Ståhl, Arusha-deklarationen.
Ujamaa-byarna
År 1967 utgav Nyerere en skrift med titeln "Socialism och jodbruksutveckling" vars utgångspunkt var tesen att den överväldigande majoriteten av landets befolkning unden den överskådliga framtiden måste fortsätta att bo på landsbygden och få sin bärgning av jordbruk och boskapsskötsel. Jordbruksproduktionen hade visserligen ökat de senaste åren men motivet hade varit privat vinstintresse, vilket hade inneburit exploatering. Istället skulle det skapas ujamaa-byar, i vilken "medlemmarna bor och arbetar tillsammans. Produktionen skall organiseras kollektivt, skörden skall marknadsföras som en helhet och överskottet investeras i anläggningar som gagnar alla (dricksvattenanläggning, skola etc). Bostadshus och små trädgårdar kan ägas privat, men jordbruket och husdjursskötseln skall övergå till kollektiva former. En nation av sådana bysamhällen är en socialistisk nation".
Regeringens och partiets roll är att påskynda processen genom rådgivning och övertalning, men tvång är uteslutet ty man kan inte tvinga folk att bli socialister, berättar Ståhl. Omvandlingen till ujamaa bör ske gradvis. Först gäller det att förmå bönderna att flytta samman i byar (traditionellt är bosättningen spridd) och därefter att introducera kollektiva produktionsmetoder. Svårigheterna var stora. I ett anförande på universitetet några månader efter uppsatsens publicering påpekade presidenten att majoriteten av landsbygdsbefolkningen förmodligen inte hade hört talas om ujamaa-politiken.
Men vad den innebar skulle många av dem snart bli varse.
Ett annat dokument av stor betydelse anses Mwongozo-TANUs riktlinjer vara. Detta dokument utfärdades 1971. Det uppehåller sig främst vid den internationella politiken. Den viktigaste tesen är, enligt Ståhl, att Tanzanias främsta fiende är imperialismen som kan väntas gå till offensiv när som helst på grund av Tanzanias stöd till befrielserörelserna i södra Afrika. Amins kupp i Uganda räknades som en av imperialismens manövrar. Därför uppmanades tanzanierna till skärpt vakamhet och grundandet av en folkmilis proklamerades.
Dessa tongångar måste ha låtit som ljuv musik i Olof Palmes och andra progressiva internationellt inriktade anti-imperialisters öron. Tanzania kunde räkna med fortsatt svenskt stöd. Medan de amerikanska bomberna föll över det kämpande vietnamesiska folket.
I detta dokument från 1971, Mwongozo-TANUs riktlinjer, kunde man också, om viljan fanns, finna en tanzanisk motsvarighet till kampen mot den förhatliga paragraf 32 i SAFs stadgar och kampen för Medbestämmandelagen, MBL. Här skulle man kämpa för Mwongozos paragraf 15, som "fördömer tyranniskt ledarskap och förbjuder tanzaniska ledare att vara arroganta och auktoritära". Ståhl berättar att man arrangerade långa möten under arbetstid då arbetarna disktuerade verksamhetens inriktning, effektivitet och ansvarsfördelningen med företagsledningen. Bland företagsledare och högre tjänstemän började man snart tycka att situationen drevs väl långt. Alltför mycken tid ägnades åt politiska diskussioner medan produktionen sackade efter.
Operation "Sogeza"
År 1974 lanserades den landsomfattande kampanjen för att flytta hela landsbygdens befolkning till planerade byar. ("Sogeza" betyder "att flytta på".) Partiet hade redan 1973 fattat ett principbeslut. Genomförandet av kampanjen skulle ta två år. Det är att märka, skriver Ståhl, att den tazaniska statsledningen vid denna tid i praktiken såg på landsbygdsutvecklingen som ett "management"-problem. Idéerna, planerna och problemlösningarna fanns hos partiet och administrationen. Nu gällde det att föra ut innovationerna till bondebefolkningen och övervaka genomförandet. Under dessa förhållanden kunde principen om frivillig anslutning till byprogrammet inte längre gälla. Statsledningen ansåg det vara av vikt för hela nationens utveckling att programmet genomfördes. Det gick då inte att ta hänsyn till enskilda bondefamiljer som av olika anledningar inte ville flytta. De måste följa med.
- Den landsomfattande byinflyttnigen ägde rum 1974-76. De regionala myndigheterna angav platserna för de nya byarna och befolkningen i omgivningen beordrades flytta till dessa platser. Varje by skulle bestå av 250-300 hushåll. De flesta hushåll flyttade endast ett tiotal kilometer eller en ännu kortare sträcka. 1976 var den första fasen av byinflyttningen fullbordad. Därefter vidtog justeringarna. Det visade sig att flera byar hade blivit slumpmässigt placerade. Justeringar av byars läge pågår med varierande intensitet 1976-1978. Det innebar att många familjer fick riva ned och bygga upp sina bostäder både en och två gånger. I maj 1979 kunde premiärministerns kansli meddela att det fanns 8 210 registrerade byar i landet med en sammanlagd befolkning på 14 miljoner.
Ståhl redogör också för en del av kritiken mot "Operation Sogeza". Kritiken gäller dels bristen på folkligt inflytande, dels jordbrukets avkastning.
- Signalen till kampanjen kom från högsta ort i form av order till regionalförvalningarna. Den planering som föregick själva flyttningarna var teknisk (bl a lantmäteri) och tjänstemännen ansåg sig natuligt nog inte ha någon anledning att konsultera bönder i sådana frågor. Kommunikationen med dem som skulle beröras av operationen skedde främst genom massmöten organiserade av partiet. Vid dessa talade partiledare och framhöll kampanjens nationella vikt. Det blev få tillfällen för överläggningar med bönderna om exakt vart de skulle flytta, hurudana jordbruks- och betesförhållandena var vid platsen för den tilltänkta byn och hur många familjer som skulle bo där. Alla order kom direkt från premiärministerns kansli och kampanjens motto var "lazima watu waishi katika vijiji" (folk måste bo i byar). Det fysiska tvångsmedel administrationen hade till sitt förfogande bestod av polis och militär. När tvångsåtgärder vidtogs motiverades de med att folk tydligen inte förstod sitt eget bästa och därför måste tvingas flytta in i de nya byarna (till en bättre tillvaro).
En rad tvångsåtgärder vidtogs under kampanjen. Rapporterna om övergrepp mot enskilda bondefamiljer är legio, skriver Ståhl, som dock anser att det vore missvisande att karaktärisera hela "Operation Sogeza" som en tvångsförflyttning:
- Presidenten har träffande kommenterat den kritiken med att hänvisa till att regeringen saknade tvångsmedel för att förflytta 12 miljoner människor mot deras bestämda vilja. I själva verket gick kampanjen jämförelsevis lugnt och ordnat till. De flesta efterkom myndigheternas uppmaningar, om inte förr så när lastbilar anlände för att transportera dem till de nya byarna. Sammanfattningsvis kan man dock påstå att det sätt på vilket "Operation Sogeza" genomfördes tenderade att befästa landsbygdsbefolkningens uppfattning att regeringen och partiet inte var deras talesmän och bundsförvanter utan representerade en överhet vars påbud måste följas.
Livet hemma i byn
En annan kritik som riktats mot ujamaa-byarna är dels att de på kort sikt hämmade jordbruksproduktionen, dels att de på längre sikt kommer att rubba den ekologiska balansen i bondejordbruket och sänka produktiviteten. Ståhl berättar att "den planering som föregick flyttningen var summarisk. Det viktigaste kriteriet var att de nya byarna skulle ligga nära vägar, de måste bli fysiskt tillgängliga för framtida utvecklingsinsatser. Däremot beaktade man sällan frågorna om det var möjligt att upprätthålla ett bärkraftigt jordbruk med tillgängliga produktinsmedel i de nya byarna".
Under 1974-1976 minskade jordbruksproduktionen, naturligt nog, eftersom så mycken tid måste avsättas för transport av ägodelar och husbyggen. Avbräcket i jordbruket försvårades av att bönderna till en början inte kunde vara säkra på att den plats de blivit anvisade verkligen skulle bli deras hem i framtiden. Osäkerheten bottnade i att myndigheterna flerstädes såg sig tvugna att flytta vissa byar en gång till när det upptäcktes att den utstakade platsen inte kunde tjäna som permanent mänsklig bosättning. Andra byar fick flyttas därför att de var för stora.
- Om bönderna blir missmodiga under sådana förhållanden och saknar intresse att investera arbete i jordförbättringar, trädplantering o dyl bör ingen bli förvånad, skriver Ståhl.
Ekologi i praktiken
När bosättningen koncentreras utsätts naturen runtomkring för press. Alla familjer måste dagligen skaffa ved och vatten, de måste odla jorden och deras husdjur måste beta.
- Vad gäller ved- och vattenhämtning utsätts ett område med ca 5 km radie runt byn för stark press. Längre tid än några timmar per dag kan kvinnorna inte ägna sig åt dessa sysselsättningar på grund av andra tvingade göromål (jordbruk, matlagning, barnpassning). Följden är att träden inom detta område avverkas, även buskar och ris tas tillvara som bränsle. Vattenkällorna i området används intensivt, risken för nedsmutsning är uppenbar och under torrtiden blir vattensituationen kritisk. De betande djuren förhindrar att nya träd växer upp och om jorden är mager förstör de så småningom grästäcket och bidrar till jorderosionen.
Under de första åren efter "Operation Sogeza" var det vanligt att bondefamiljerna, utöver de åkrar som röjdes upp i det nya området, fortsatte att odla mark i närheten av sin gamla boplats, förutsatt att den inte låg alltför långt bort. Om jorden vid det gamla bostället var bättre, tenderade familjer att flytta tillbaka, i varje fall under jordbrukets högsäsonger.
Ståhl skriver om hur man inom regionalförvaltningen såg allvarligt på detta, vilket "ansågs hota de nya byarnas konsolidering":
- I vissa distrikt infördes förordningar som förbjöd odling av mark som låg på ett sådant avstånd från byn att brukaren inte hann hem till kvällen. För att övervaka bestämmelsen gav partiet tio-husledarna i uppgift att kontrollera huruvida medlemmarna i deras husgrupper tillbringade natten hemma eller borta. Straffet för förseelser var böter.
Ingen riktig socialism utan kontroll av dygnsvilan. Samstämmigheten härvidlag är kanske en av förklaringarna till att Tanzania så länge åtnjutit så stort och så förbehållslöst stöd från Sverige?
The importance of having a cow
Det kan vara av intresse att känna till att boskapen i en bankfri landsbygd i Afrika jämväl fyller finansiella funktioner. Sålunda berättar Ståhl att den inhemska zebu-rasens avkastning är låg. En zebu-ko ger i genomsnitt en (1) liter mjölk om dagen. Under torrtiden, när betet är magert, sinar kon helt. Korna kalvar vartannat år. En fullvuxen ko väger ca 230 kg. Men boskap värderas mycket högt i Tanzania. Det beror bl a på att man använder kor som brudpris. När en ung man skall gifta sig måste han ersätta brudens föräldrar för att han tar deras (arbetsdugliga) dotter ifrån dem. Den traditionella betalningen sker med boskap som betalningsmedel. Denna praxis är fortfarande livskraftig och det är därför viktigt för hushåll med giftasvuxna söner att hålla sig med boskap eller ha möjlighet att köpa boskap inför ett bröllop.
- Att äga boskap fungerar också som försäkring. Om man råkar i oförutsedda svårigheter och behöver pengar så kan man sälja sina kor för att klara av utgifterna. Av bl a dessa anledningar är det viktigare att hålla sig med många magra kor än med några få feta, berättar Ståhl.
Tanzanias basindustrier
Redan under de första självständighetsåren började staten ta initiativ i näringslivet. Ståhl anger att både Världsbanken och "en amerikansk konsult" hade rekommenderat att ett centralt organ skulle inrättas "för samordning av industrietableringar". Det blev så småningom National Development Corporation (NDC) som "övertog statens andelar av gruvföretaget Williamson Diamonds, köttkonservfabriken Tanganyika Packers och saltgruvan Nyanza Salt Mines". Efter Arusha-deklarationen socialiserades bank-, försäkrings- och transportväsendet och regeringen skaffade sig aktiemajoriteten i bryggerierna, cigarett-, sko-, och cementfabrikerna. De större kvarnarna övertogs helt. Tidigare aktieägare fick, skriver Ståhl, "kompensation".
De statliga företagen, i Tanzania kallade "parastatals", gjorde tidigt två viktiga investeringar "för att skapa länkar till jordbruket". Konstgödselfabriken i Tanga och en fabrik för tillverkning av enkla jordbruksredskap (hackor, plogar) i Dar es Salaam (Ubungo Farm Implements) avsåg att höja jordbrukets produktivitet. Övriga tunga investeringar har gällt cementindustrin, ett valsverk, textilindustrin och oljeraffinering. Produktionen inriktades, skriver Ståhl, "på hemmamarknaden, där den, i skydd av tullmurar, avsåg att ersätta importerade varor". Detta har också enligt Ståhl lyckats, men bara i vad han kallar inskränkt mening.
- Importberoendet kvarstår dock. Det är en allmänt känd företeelse att importersättningsstrategin endast förskjuter beroendet av importerade varor bakåt i produktionsprocessen (maskiner, reservdelar, råvaror).
Mot slutet av 1970-talet när problemen började hopa sig blev till och med president Nyerere själv mer postiv till privatägda industrier. Sålunda pekar Ståhl på att presidenten hösten 1977 höll "ett uppmärksammat anförande där han fastslog att privatindustrier har en samhällsnyttig funktion i den tanzaniska industrin. Han avsåg då medelstor och småindustri. Som exempel angav presidenten tvålproduktion, där han ansåg att det vara bättre att uppmuntra medelstora privatägda tanzaniska industrier om alternativet är import". Presidenten sade att "uppmuntran av privata industrier ligger i linje med Arusha-deklarationens andemening". Presidentens tal ansågs allmänt, förklarar Ståhl, "vara riktat till den grupp av tanzaniska affärsmän av asiatiskt ursprung som sedan nationaliseringarna 1967 och 1971 (hyreshus) tvekat att investerea kapital i produktiv verksamhet".
Under 1970-talet har industrins roll, enligt Ståhl, "debatterats intensivt bland tanzaniska beslutsfattare och intellektuella". Debatten utmynnade i en satsning på storindustrin, vilken uppfattas som utvecklingens motor. Tankarna bakom "Basic Industrial Strategy (BIS) kan, enligt Ståhl, spåras till en bok "Dependence and Transformation" av Clive Thomas. Boken "reflekterar författarens erfarenheter från Tanzania 1972".
Thomas undersökte industrins struktur och fann att den inte återspeglade filosofin i Arusha-deklarationen. Thomas såg det som en allvarlig motsägelse att Tanzania , som gjorde anspråk på att bli ett socialistiskt land, inte hade en tillstymmelse till socialistisk industriplanering. Han hävdade att Tanzania måste börja tillverka sina egna produktionsmedel (maskiner, byggnadsmaterial etc) och styra produktionsinriktningen så att den svarar mot befolkningens behov.
De "industrialiserande" industrierna omfattar, enligt Thomas, stålindustri, verkstadsindustri, kemisk industri, cement-. pappers-, och textilindustri.
Tanzania skaffade sig i bästa planekonomiska anda av 20- eller 30-talsmodell en perspektivplan (1975-95) enligt vilken produktionen av järn och stål skulle fördubblas. Under perspektivplanens första skede (= tredje femårsplanen) skall, enligt Ståhl, flera av de tunga investeringarna komma att ske i samarbete med svenska företag. En sammansättningsfabrik för lastbilar är under uppförande i Kibaha. Investeringen sker i samarbete mellan Saab-Scania och NDC. Kalmar verkstad och NDC planerar en godsvagnsfabrik i Morogoro. Svenska biståndsmedel och svenska företag deltar i projekteringen av pappers- poch massafabriken i Mufindi.
I Ståhls rapport om olika orsaker till industrins låga kapacitetsutnyttjande tas även korruptionen upp.
- Korruptionen bland tjänstemän och företagsledare nämns mera sällan i rapporter som en orsak till industrins problem, men de betonas så mycket mer vid informella diskussioner. Det är belagt att stora summor kommit på avvägar i en rad statsföretag. Korruption förekommer på alla nivåer. På fabriksgolvet kan det hända att arbetare stjäl reservdelar och säljer dem privat. Kassörer och bokförare kan försnilla pengar ur dagskassan och direktörer kan avleda större summor till privata ändamål. Korruptionen var tidigare av liten omfattning, men den har ökat under 1970-talet.
Tanzania inför 1980-talet
I sin slutkommentar med rubriken "Tanzania inför 1980-talet" skrev Michael Ståhl, i mars 1980, att landet under 1978 och 1979 hade drabbats av "en rad motgångar vilka ledde landet in i en kris vars konsekvernser ännu inte kan överblickas". Ståhl pekade på kostnaderna för Tazanias militära konflikt med, och intervention i, Idi Amins Uganda, sjunkande kaffepriser, vilket förvärrade valutakrisen, som i sin tur förhindrade nödvändig import, vilkt i sin tur ledde till sjunkande produktion inom industrin. Rhodeiska sabotörer hade sprängt en järnvägsbro, bensinbrist rådde och vårregnen var osedvanligt kraftiga. Transportkostnaderna ökade från en redan hög nivå. Den omedelbara följden blev prishöjningar och varubrist. Till yttermera visso hade under kriget i Uganda handeldvapen kommit i omlopp och köpts upp av kriminella element. En våg av väpnade rån svepte över Dar es Salaam sommaren 1979 och spred sig till mindre städer, vilket bidrog till att skapa "en spänd stämning bland befolkningen".
- De kumulativa effekterna av ovan nämnda faktorer medförde mot slutet av 1979 svåra förhållanden för i synnerhet stadsbefolkningen i Dar es Salaam. Det rådde brist på basvaror som mjölk, ris, socker, och majsmjöl. Regeringen förklarade att aderton svåra månader förestod. Under denna tid måste alla dra åt svångremmen.
I partiets ledande kretsar insåg man att under de ekonomiskt svåra åren 1973-75 att utbyggnaden av samhällsservice åt befolkningen inte kunde fortsätta med mindre den vilade på en expansiv ekonomisk grund. I den tredje femårsplanen (1976-1981) "betonades följaktligen vikten av att prioritera de direkt produktiva sektorerna, i synnerhet industrin. Man krävde disciplin, hög arbetsmoral och materiella försakelser både av den offentliga sektorns anställda och av befolkningen som helhet". Michael Ståhl gjorde den kommentaren att Tanzania synes f n sakna en långtidsplan för landets valutabalans. Basindustristrategin kräver en mycket stor kapitalimport för att bygga upp industrier vilka till övervägande grad kommer att producera för den inhemska marknaden. En förutsättning för att ekvationen skall lösas är då att utländsk valuta kommer att strömma in i landet i ökande mängder i form av bistånd.
Michael Ståhl ställde sig frågande till om det var realistiskt att räkna med ett sådant biståndsflöde "under resten av 1900-talet". En annan fråga som kan ställas, skriver han, "gäller hur länge regimen officiellt kan stå fast vid principen om självtillit medan det långsiktiga beroendet av bistånd fördjupas".
Ståhl skriver också att det kan synas ironiskt att just jordbrukssektorn och bondebefolkningen utgör en flaskhals i Tanzanias ekonomi trots mer än ett decenniums politik med inriktning på landsbygdsutveckling. Myndigheterna har, skriver han, "ställt hinder i vägen för de grupper inom jordbruksamhället som skulle ha kunnat öka sin produktiva kapacitet. Motivet till detta var att rikeböndernas expansion skulle innebära exploatering av fattigare bönder"
I sitt avslutande kapitel riktar Ståhl även en annan känslig kritik och hävdar att "en politisk svaghet i den tanzaniska utvecklingsstrategin är att myndigheterna inte förmått mobilisera massornas aktiva stöd och medverkan i utvecklingsprojekt över en längre sammanhängsande tidsperiod. Den entusiasm som Arusha-deklarationen och presidentens tal vid flera tillfällen väckt hos folket har sällan kanaliserats i konkret arbete". Han hävdar att orsaken till massornas bristande respons måste sökas i den tazaniska statens byråkratiska karaktär. Partiets, ministeriernas, och den regionala förvaltningens tjänstemän undertrycker som regel politiskt medvetande-görande inslag i kampanjerna.
- Folkets deltagande begränsas till genomförandefasen då alla uppmanas arbeta gratis (self-help).
Utvecklingspolitiken har en teknokratisk slagsida som är raka motsatsen till den vision som framförs i Nyereres tidigare skrifter ("utveckling innebär utveckling av människor, inte av ting").
- Genom att definiera utvecklingsproblemen i övervägande tekniska och administrativa ter ikläder sig parti- och tjänstemannakadrerna expertroller medan byborna förutsätts vara okunnig och måste ledas. Byråkratin rättfärdigar därmed sin existens och sina privilegier. Folket uppfattar å sin sida parti- och regeringsfunktionärer som en överhet, inte olik den koloniala.
Ståhl konstaterar att om man jämför de ambitiösa programförklaringarna med utvecklingspolitikens faktiska resultat under 1970-talet, blottläggs vida gap. Men han anser att man istället skall jämföra med resultaten med hur det har gått i grannländerna i centrala och östra Afrika. I dessa länder är levnadsförhållandena för folkmajoriteten på avgörande punkter sämre än i Tanzania.
De styrande byråkratierna i dessa länder har berikat sig själva i avsevärt högre utsträckning än vad fallet är i Tanzania. Det är i det perspektivet man bör erinra sig att över en tredjedel av landsbygdens befolknig i Tanzania har tillgång till rent vatten, att allmän skolplikt har genomförts, att landsbygden håller på att täckas av ett nät av sjukstugor och hälsocentraler och att tanzanierna är på god väg att skapa en nationell identitet uppbyggd kring ett gemensamt språk. Då, avslutar Michael Ståhl, som sig bör i en landanalys gjord på SIDA, då framstår Tanzanias utvecklingsansträngningar under 1970-talet trots allt som imponerande.
Jo, ansträngningarna har nog varit stora. Men, frågar man sig, det är ju resultaten som skall var imponerande, inte ansträngningarna.
De profundis
Några år senare, i oktober 1986, föreligger en ny landrapport om Tanzania, denna gång författad av Mats Karlsson. Den första upplagan tog slut inom SIDA, så en ny upplaga, nr 5/1987, fick göras. Detta lilla faktum kanske är en liten antydan om intresset för hur det gick för Tanzania i alla fall var stort inom SIDA. Det var nog många som undrade och de som läste rapporten på sina tjänsterum fick nog sina värsta farhågor besannade. Det gick inte att tvivla längre, hur gärna man än ville. Tanzania hade inte varit på rätt väg.
Redan i inledningen sägs det att det inte råder någon tvekan om att förutsättningarna finns för ett långt bättre liv för Tanzanias många och fattiga människor. Naturen bereder ännu utrymme. Det finns bördig, outnyttjad jord, det finns skog, vatten och naturresurser. Politiskt har landet på ett för Afrika unikt sätt utvecklats homogent och stabilt. Landet slits inte av etniska eller religiösa motsättningar. Stora resurser har satsats på landsbygens välfärd, på utbildning och hälsovård.
- Ändå har utvecklingen inte gått åt rätt håll. Befolkningsökningen är mycket snabb. Marken slits kring byarna och skogen förbrukas. Den ekonomiska krisens längd och djup har redan haft svåra konsekvener: strukturer bryts lättare ned än de byggs upp. Idag förfaller den fysiska infrastrukturen, liksom landets kapitalstock. Staten har inte råd att underhålla de sociala infrastrukturerna, med följd att också humankapitalet förfaller.
Den som läser vidare får den lista på ekonomiska förklaringar och orsaker som känns igen från alla de u- och öst-länder som, med liknande resultat, försökt sig på att avvika från marknadsekonomin i den falska tron att de själva - eller Marx - skulle ha hittat på ett bättre system.
I Tanzanias fall har följande hänt:
- Producenters och konsumenters flykt från officiella ekonomiska kanaler är mycket kostsam för den nationella ekonomin.
Härmed avses i stor utsträckning det som vi har sett på våra TV-apparater från matbristens Moskva - det som vänstern kallar svarta börsen och vad som ekonomer kallar den fria marknaden.
- Regionernas ekonomiska liv varierar starkt. Krisen innebär att integreringen avtar och att den illegala gränshandeln tilltar.
Den illegala gränshandeln handlar här inte om narkotika. Det handlar för det mesta om bonden som hellre vill sälja sitt överskott - det som inte behövs för den egna familjen - till marknadens pris i grannlandet, som ligger nära, än till den egna statsmakten uppköpare, som har monopol, och som därför betalar mindre.
- I den extrema knappheten betyder tillgångar till resurser, i synnerhet bistånd, okontrollerbara fördelar för ett fåtal inblandade. Korruptionen växer och tär på samhällets moral.
Detta leder också till problem för partiet.
- Tanzanias utveckling har varit hårt knuten till partiets utvecklingspolitik. Krisens allvar innebär ett svårt prov för den politiska ledningens trovärdighet. Lösenordet var självtillit. Men politiken kom att präglas mer av idealism än av realism. Medan de offentliga strukturerna byggdes ut, hämmades i praktiken produktivkrafterna inom jordbruket och industrin. Det paradoxala förhållandet uppstod att Tanzania, som valt att satsa på självtillit, blev ett av världens mest biståndsberoende länder.
Nu måste det till krafttag.
- De externa och interna obalanserna är väl kända. Ohanterlig skuldtjänst och okänd inflation är symptom. Sjunkande per capita-inkomster är den reala följden. De ekonomisk-politiska val landet nu står inför rör statens och prisernas roll.
Det som följer är en beskrivning av något man närmast skulle kunna kalla för ett systemskifte.
- Det gäller priserna på jordbruksvaror, på exportgrödor, på kapital, på utländsk valuta. Det gäller statens roll som monopoluppköpare, som varudistributör, det gäller subventionerna till parastatalerna (de statliga företagen), till industrisektorn, till städerna. Förändringar i dessa förhållanden har diskuterats så länge krisen har pågått.
Varför har då inget hänt tidigare?
Ideologisk blockering förhindrade en uppgörelse mellan Tanzania och Valutafonden. Av inte så liten betydelse är säkert också att det finns de i landet som har intresse av ett bibehållet ekonomiskt system. De som idag har makten över resurserna - politiker, höga byråkrater, chefer för parastataler - är samma personer, eller åtminstone dem mycket närstående, som ska fatta beslut om reformerna.
Men det är väl inte hela förklaringen?
- Det är klart att det i botten också finns en oenighet om verkligheten. Den gäller mikroekonomisk elasticitet: kan småbrukaren reagera på prisförändringarna och hur fort, hur stora är de strukturella hindren? Vilket svaret än må ha varit tidigare - idag är priserna och marknaderna så förvridna att det inte kan råda någon tvekan om i vilken riktning man måste gå och att förändringarna måste bli stora.
Men varför har man då väntat?
- Efter presidentskiftet har nu en uppgörelse med Valutafonden uppnåtts.
Det presidentskifte som här avses var alltså det när Julius Nyerere avgick som president i Tanzania. Den dagen var det nog många människor i Tanzania som kände ett nytt hopp om en bättre framtid för sig själva och för sitt land.
Så kan det gå här i livet.
Det kan nog vara synd om Julius Nyerere som har fått se sin stjärna dala och sina planer för landets utveckling misslyckas. Men än värre är det för de miljontals tanzanier som under åratal har fått lida och kommer att få lida för att Nyerere och dennes medhjälpare haft, det som på SIDA-språk kallas att "politiken präglats mer av idealism än av realism", men som på vanlig svenska betyder att Nyerere har haft felaktiga uppfattningar om verkligheten.
Alla som har hyllat honom under alla dessa år har sin del i skulden. Alla de som har tigit också.
"Operation Ujamaa"
Mats Karlsson gör en värdering av resultatet av Ujamaa-byarna:
- Folk flyttade eller, riktigare, flyttades. Motståndet mot flyttkampanjen var stort, men den genomfördes. Det blev långt till den uppodlade jorden och produktion och produktivitet föll. Hus och annan infrastruktur övergavs och en omfattande kapitalförstöring ägde rum. Samtidigt fanns inte förutsättningarna - ekonomiskt, socialt och politiskt - för att idén om den tanzaniska socialismen, ujamaa, kollektivet och självtillit, skulle kunna förverkligas.
Sida-expertens Mats Karlssons förödande kritik fortsätter:
- Den kraftiga befolkningstillväxten gör att det blir knappt om jord, vet och vatten kring byn. Samtidigt innebär den ekonomiska krisen att det finns mindre service att få i byn och allt mindre anledning att lita till någon modernisering. Dessa faktorer samverkar till att det idag pågår en viss utflyttning från byarna i riktning mot tidigare boplatser. Denna tolereras av myndigheterna, framför allt eftersom man inser nödvändigheten av en ökad jordbruksproduktion.
När man läser detta gör man reflektionen, fantastiskt! Myndigheterna i Tanzania har börjat se genom fingrarna med att folk bosätter sig på andra ställen än vad myndigheterna anser bäst. Man erinrar sig att "att vara livegen" betydde att man var underkastad, enligt Bra Bröckers Lexikon, "en begränsning av den personliga friheten genom förbud att flytta och skyldighet att utföra visst arbete, vanligen i form av dagsverken". Det finns likheter mellan ujamaa-byar och livegenskap. I Ryssland avskaffades livegenskapen år 1861 av tsar Alexander II, som emellertid inte fick något större tack för sina liberala reformer, utan blev mördad av en bomb kastad av en anarkist som var terrorist.
"Operation Maduka"
Mats Karlsson berättar också om bakgrunden till och resultaten av vad man skulle kunna kalla Tanzanias Konsum:
- Utrymmet för enskild initiativ inom jordbruket beskars på ett förödande sätt. Ujamaapolitiken övergavs tidigt men inte byprogrammet. Så gott som hela landsbygdsbefolkningen, 13 miljoner, hade delats upp i byar. Därefter följde "Operation Maduka": privata affärer stängdes för att ersättas av affärer skötta kooperativt av byarna. De avskaffades 1976 eftersom kooperationen inte hade klarat av sina uppgifter, samtidigt som den på andra håll gjorde sig präktiga monopolvinster.
Och inte blev det bättre av att staten tog över kooperativen.
- Marknadsstrukturen kom helt att domineras av parastatalerna (de statliga företagen), de s k "crop authorities". Producentpriserna sjönk, transportsystemet förföll, betalningarna försenades och konsumtionsvarorna försvann.
Det är i efterhand skrämmande, skriver Mats Karlsson, att se hur fort det gick att med en politik uppriktigt inriktad på landsbygdsutveckling förstöra grunden för ett effektivt småbruk.
Att döma av hans beskrivning av vad ujamaa-byarna betytt för Tanzanias kvinnor borde det socialdemokratiska kvinnoförbundet, liksom de kvinnor vänster därom som tågat med plakat och näbbstövlar, idag ångra ett och annat skallande rop om bistånd till Tanzania:
- Medan kvinnan har det ojämförligt största ansvaret för jordbruksarbetet (i stor utsträckning även för produktionen av exportgrödor), allt hushållsarbete och givetvis barn och annan familj, är det männen som styr i byn, i partiet, i nationen, männen som innehar marken, och männen som har hand om avkastning och inkomst. Förhållandet är i stort detsamma oavsett om familjen är muslimsk, kristen eller ingetdera. Bysammanslagningen skulle förbättre kvinnornas lott, men har ibland endast inneburit att avstånden till åker, ved och vatten har blivit längre. Inte mycket bättre var det på den sociala sidan "som är bland det första som drabbas i den ekonomiska krisen. Hälsocentralerna saknar sköterskor, materiel, medicin och transporter. Primärskolorna saknar kvalificerade lärare och läromedel".
Jordbruk och industri
Tanzanierna är bönder: 85% av befolkningen, som uppskattades till 22 miljoner år 1986, och som antas öka med 3,2 % per år, är småbrukare och övriga har ofta direkta kontakter till familj på landet eller odlar intensivt sina jordlappar och trädgårdar nära städerna, de s k shamborna. På industrisidan har Tanzania satsat på importsubstitution, att ersätta import med varor gjorda i landet bakom så höga tullmurar att den egna tillverkningen kan klara sig även om den inte är särdeles efektiv. Mats Karlsson beskriver läget i mitten av 1980-talet:
- Tanzanias industri har en omfattande mer eller mindre modern maskinpark. Idag utnyttjas kanske så lite som 20% av denna kapacitet, och maskinerna rostar samman i snabt takt. De industrier som arbetar mest tillförlitligt är bryggerierna, statens pålitliga mjölkkor, och några exportfabriker, t ex kaffeindustrin. Men nödvändig produktion av varor som textilier, tvål, säckar, o s v står nästan helt stilla. Biståndsgivare försöker hålla en del verk igång, t ex de för cement, pappr, lastbilar och traktorer, men inte mycket kan göras utan en omläggning av den ekonomiska politiken.
Mats Karlsson anger också orsakerna till detta sakernas tillstånd:
- Avgörande har varit de förvränga villkoren för tillgång till valuta, som den extremt överdrivna växelkursen orsakat; de förvränga villkoren för tillgång till kapital, som den extremt lågt satta räntan orsakat; och den ineffektiva företagsledning som de oklara ansvarsförhållandena orsakat.
Hur fördelas då det lilla som trots allt finns. Även härom kan man läsa i Mats Karlssons analys:
- För bönderna finns det mycket lite att köpa genom det statliga distributionsnätet. Det lilla som produceras når i första hand de statsanställda i städerna, inte ut på landsbygden. Längs gränserna pågår smuggling av varor och det finns givetvis svarta marknader för både importerade och egenproducerade varor. Ävev om de skyhöga priserna på sådana varor speglar de verkliga kostnaderna mer realistiskt än de officillt fastställda, är parallella marknader ett dyrbart sätt för ett samhälle att distribuera vad det har råd med.
Vad skall man då göra för att öka jordbruksproduktionen?
- Skall bönderna finna det lönsamt att producera för penninginkomster (dvs till annat än självhushåll), måste affärerna åter fyllas med varor. I Tanzania kan man inte tala om någon skillnad mellan incitamentsvaror och nödvändighetsvaror. De sammanfaller. Vad bönderna vill köpa för pengar är i prioritetsordning (enligt en holländskfinansierad studie 1986) kläder, socker, tvål, matolja och fotogen. Dessa varor finns idag aldrig, eller myckert sällan, att få tag i. Situationen är ännu värre för byggnadsmaterial, medan den för insatsvaror i jorbruket är något bättre. Tanzania har förmågan att producera konsumtionsvaror som bönderna behöver, men ett nödvändigt villkor är att priserna tillåts reflektera kostnaderna, skriver Mats Karlsson i sin på SIDA gjorda landanalys av vårt största mottagarland av bistånd - Tanzania.
Partiet
Det politiska enhetspartiet Chama cha Mapinduzi, CCM, Revolutionens parti, fick sitt namn 1977 vid sammanslagningen av TANU och Zanzibars parti, Afro-Shirazi Party. Partiet har, enligt Mats Karlsson, "tagit totalt ansvar för all politisk aktivitet och för hela statsapparaten. Dess roll står inskriven i författningen".
Det betyder dock inte, skriver han, att statsapparaten är svag.
- Tvärtom, partiets ambitiösa och ofta drastiska utvecklingspolitiska beslut har krävt en stor kår av statstjänstemän med omfattande befogenheter. De hårda krav som ställts av otåliga och orealistiska politiker har varit svåra för tjänstemännen att klara.
Deras belöning har varit mager. Tjänstemoralen har luckrats upp.
- Om någon har haft tillgång till de subventionerade konsumtionsvarorna är det statstjänstemännen, men inte ens de har klarat krisen. Idag måste alla ha en "shamba" för att odla sin mat, till och med statssekreteraren har sin ko i sin trädgård i Dar es Salaam. Många tjänar mångdubbelt mer genom att sälja t ex ägg till sina kollegor, vilka i sin tur betalar med någon annan verksamhet. Det effektiva antalet timmar i statstjänst har minskat i alla skikt. Givetvis har korruptionen vuxit. Statens egendom stjäls eller utnyttjas för privata ändamål.
Mats Karlsson anger några skäl till partiets tillit till staten som främsta utvecklingsagent.
- Frånvaron av andra initiativtagare, en antikolonialistisk socialistisk ideologi, biståndsgivarnas fixering vid statliga kanaler och partiets historia.
CCM är inget konstruerat enhetsparti, skriver han.
- Det är samma organisation som 1929 bildades under namnet Tanganyika African Association, TAA. Den bestod av en missionärsutbildad, engelsktalande elit som tjänade i den brittiska administrationen på ett sätt som övertagits från den tyska kolonialadministrationen.
CCM är ett stark centraliserat parti. Nyerere, skriver Mats Karlsson, lade redan från början stor vikt vid partidisciplinen. Lokala partiledare har stor betydelse, vilket naturligtvis innebär risk, ja sannolikhet för partivälde. På lägsta organisatoriska nivå finns "tiocelledaren", en partimedlem med särskilt ansvar för ett antal hushåll. Den innersta cirkeln möts i centralkommittén med 18 medlemmar. TANU hade i början snarast ambitionen att vara ett massparti, men, skriver Mats Karlsson, partiet är idag ett elitparti. Rekryteringen är begränsad och avgörande makt ligger inte längre hos de valda representanterna utan hos de betalada funktionärerna.
Låt oss tänka på det när en representant från Tanzania övebringar sina hälsningar vid en socialdemokratisk partikongress eller annnan manifestation. Låt oss också då ha i åtanke att det faktum att Tanzania inte är demokratiskt inte beror på att de har misslyckats med att införa demokrati. De har inte försökt. Deras uttalade mål har tvärtom varit något annat - nämligen enpartistaten. Med detta har de lyckats.
Biståndsgivarna
Självtillit var lösenordet i den tanzaniska politiken, men bistånsberoende blev följden. Kanaler för biståndet var framför allt ministerier, regionala förvaltningar och parastataler.
Mats Karlsson diskuterar biståndsgivarnas, inte bara Sveriges, ansvar för den förda politiken och dess konsekvenser.
- Biståndet har varit så omfattande att Tanzania knappast hade kunnat hålla fast vid sin politik utan givarnas stöd. Biståndet har framför allt kommit från västvärlden. Störst bland västländerna har varit de små nordiska länderna (Sverige alla störst) och Nederländerna. Men Västtyskland, Världsbanken (IDA), Storbritannien och USA har inte legat långt efter.
Långt efter Sverige, alltså. Annars brukar Värlsbanken och de västliga stormakterna, av naturliga skäl, ligga långt före Sverige och andra småstater ifråga om biståndets absoluta storlek.
Man kanske kan förlåta Mats Karlsson att han i sin SIDA-rapport inte drar slutsatsen att det är biståndet i allmänhet och inte bara det svenska biståndet som bär en stor del av ansvaret för att det har gått som det har gått.
- Bär biståndsgivarna skulden för skevheten i politiken? Eller har de litat för blint på tanzanierna? Svaren pekar inte entydigt i någon riktning. Säkert överraskades givarna av sättet att tvinga igenom reformer och av centrala beslut som i fråga om producentpriser och valutakurser, men man (biståndsgivarna) kan inte hävda okunnighet om politikens inriktning. Många gånger var det tvärtom så att givare och tanzanier var överens. I en så central fråga som bysammanslagningarna hade tanzanierna, åtminstone inledningsvis, stöd av Världsbanken. Men kan spekulera i vad biståndsgivarna såg och förstod av vad som hände. Faktum kvarstår att biståndet gavs och utformades som det gjorde.
När krisen blev ett faktum reagerade de flesta biståndsgivarna hårt. Men ekonomin krympte mer än biståndet, varför biståndsberoendet steg trots att biståndet sjönk. År 1984 utgjorde biståndet 15 % av bruttonationalinkomsten (BNI), vilket är mycket högt. Utom några särskilda undantag var det endast ett par Sahel-länder som hade en högre siffra. Givarna krävde centrala ekonomiska reformer för ett fortsatt bistånd. Villkorligheten knöts till en uppgörelse med Valutafonden. Mats Karlsson skriver:
- De olika givarna har sagt det på olika sätt, men budskapet har varit detsamma. Det är uppenbart att biståndsgivarnas roll har blivit en annan. Detta är inte platsen att analysera de komplicerade relationer det historiskt unika fenomenet bistånd skapar mellan suveräna stater, men fallet Tanzania erbjuder ett rikligt material för forskningen.
Det tanzaniska krisprogrammet SAP
År 1979 bröt förhandlingarna med Valutafonden samman och år 1982 kom den första delen i det tanzaniska krisprogrammet, som, ironiskt nog, förkortas SAP, vilket här betyder Structural Adjustment Program, i vilket "jordbruket gavs prioritet framför industrin, behoven av prisincitament erkändes och parastatalerna kritiserades". Enligt Mats Karlsson var SAP ett betydelsefullt program som togs fram i nära samarbete med givarna, inte minst Sverige. I den följande beskrivningen känner man igen många saker som vi alla under 1990 har kunnat se hända i Sovjet och östeuropa; de första stapplande steg från den haverereade kommandeekonomin i riktning mot en fungerande marknadsekonomi.
- Senare kom reformer som tillät import av konsumtionsvaror utan att myndigheterna frågade varifrån importören tog sin valuta, som tillät enskilda att importera pick-upbilar och transportera fem säckar säd över regiongränserna, som släppte priset fritt på vissa tidigare kontrollerade varor, 1985 avgick Julius Nyerere som president och året därefter kom uppgörelsen med Valutafonden om ett Economic Recovery Program (ERP).
Allt har gått så fort, tycker Mats Karlsson.
- Arushadeklarationen (dvs orden) kom 1967, under första hälften av sjuttiotalet kom de ödesdigra reformerna, under andra hälften började konsekvenserna sätta in.
Krisen blev uppenbar för alla först i decenniets sista år.
- Under första hälften av åttiotalet sätter de nya reformerna in.
Med uttrycket "de nya reformerna" avser här Mats Karlssons på SIDAs nyspråk detsamma som de kallaste krigarna benämnde "Operation Tillbakarullning" - dvs socialismens ersättande med marknadsekonomi och demokrati.
Hans beskrivning av det tanzaniska prisregleringssystemet kan få en gammal förkämpe för marknadsekonomi att rysa av välbehag.
- En priskommission sattes 1973 att sköta ett omfattande system av konsumentpriskontroller. Antalet kontrollerade varor växte snabbt från 1 000 till 3 000 år 1978. Därefter reducerades antalet lika snabbt. Snart kommer endast en handfull nödvändighetsvaror att vara kontrollerade. Anledningen till denna spektakulära histora av uppgång och fall är klar: det går lätt att införa kontroller, men snart finns inget att kontrollera.
Vid beskrivningen av hur det tanzaniska systemet fungerat för de fattiga kan nog även anhängare av socialism rysa, dock inte av välbehag.
- Det finns flera konsumentprisindex, men i vilken mån de motsvarar konsumtionsmönstret är osäkert. Indexet mäter inflationen hos stadsbornas konsumtion, vilket speglar vad prispolitiken gått ut på: att hålle nere priserna i städerna. De fattiga i städerna skall inte behöva lida av höga priser på livsmedel och basvaror. När tillgången till subventionerade varor minskar drabbas de fattiga först. Statstjänstemän och soldater har företräde. Från 1970 till 1980 minskade böndernas andel av det slutliga försäljningspriset på statligt marknadsförda jordbruksvaror från 66 till 41 procent.
Åttiotalet har i flera avseenden tvingat fram en realism i ambitioner och metoder att åstadkomma ekonomisk utveckling. Det skrev biståndsminister Lena Hjelm-Wallén i budgetpropositionen 1988/89. Måhända hade hon därvid Tanzania särskilt i tankarna.
- I många av de länder som upplevt ekonomisk nedgång under åttiotalet fördes länge en utvecklingspolitik som i flera avseenden i praktiken inte gynnade de fattiga. I många afrikanska länder har detta varit särskilt tydligt i jordbrukspolitiken, som ofta lett till minskade inkomster för majoriteten av de fattiga, småbrukarna.
Tanzania 1991
I en skrivelse från april 1989 till regeringen från SIDA, undetecknad av dess generaldirektör Carl Tham, behandlas utvecklingssamarbetet med Tanzania 1989/90-1990/91. Däri sägs att det i landet och "inte minst inom partiet" (varmed torde avses Chama cha Mapinduzi, CCM, Revolutionens parti) förs en diskussion om återhämtningsprogrammet skall utgöra ett led i en varaktig ekonomisk politik eller "en tillfällig reträtt från den långsiktiga vägen mot socialism. Partiets linje är att ERP skall ses som ett tillfälligt, nödvändigt taktiskt drag som avser att skapa bättre grund för förverkligandet av Arusha-deklarationen".
Om varubiståndet skriver SIDA att det enligt utvärderingarna "är alltför givarstyrt, administreras alldeles för långsamt och fördelas enligt godtyckliga kriterier".
- Ett minimikrav på varje mottagare av varubistånd bör vara att kostnaderna för de importerade insatsvarorna direkt och indirekt inte är högre än de importerade färdigvarorna. Varubiståndet bör var temporärt och övergå till ett generellt betalningsbalansstöd, projektstöd, eller avvecklas.
Vid utvärderingen har man tittat på ett antal mottagare av varubistånd, däribland "cementfabriken TPCC". Där har man funnit att företagets produktion är lönsam "för landets betalningsbalans", "förutsatt att kostnaderna för dess lokalt förädlade bränsleolja inte räknas". Lastbilsfabriken TAMCO har "under större delen av 1980-talet kostat Tanzania utländsk valuta". Kapacitetsutnyttjandet anges till 20%. En höjning skulle kunna tänkas ske genom att "utvidga verksamheten till att omfatta sammansättning även av lastbilar från andra tillverkare". Motsvarande förfaringssätt föreslås för stödet till Scania Tanzania Branch (STB). TAMCO säljer sina lastbilar genom STB, som också importerar, distribuerar och säljer Scanias reservdelar. Beträffande den tredje undersökta mottagaren av svenskt varubstånd, Tanzania Fertilizer Company, Ltd (TFC), konstateras att priskontrollen på handelsgödsel innebär att priset understiger kostnaderna för TFCs tillverkning och distribution. Det har i sin tur lett till att TFC inte förmår betala motvärdet i tanzaniska shilling vid inlösen av biståndet hos finansministeriet.
Under rubriken "problem" anges att det administrativa systemet leder till påtagliga snedvridningar. Det betalda motvärdet i tanzaniska shilling (de företag som får varubistånd, och därmed valutatilldelning, får betala motvärdet enligt officiell valutakurs) utgör en viktig inkomst för finansministeriet och finansierar i år cirka 25% av regeringens samlade driftsbudget. Detta leder på sikt till ministeriets starka beroende av denna inkomst och har också andra negativa effekter för ERP, heter det i SIDAs skrivelse.
- Några enhetliga kriterier för hur varubiståndsmottagarna väljs ut finns inte, inte heller några förklaringar till att vissa mottagare inte betalar något motvärde i tanzaniska shilling. Biståndsgivarna har sannolikt ett stort inflytande över ministeriets urval av mottagare.
Det hela är inte heller lätt att revidera, har det visat sig.
- Biståndskontoret har de senaste åren lagt ned ett mycket omfattande arbete på att följa och söka summera de utbetalningar som gjorts, eller inte gjorts, inom varubiståndet. Detta arbete har visat sig mycket komplicerat och t o m lett till kraftigt försenade utbetalningar.
Av SIDAS anslagsframställnng för budgetåret 1991/1992 framgår att det nu gällande samarbetsavtalet med Tanzania kommer att förlängas att gälla även 1991/92, att utvecklingssamarbetet med Tanzania inleddes 1961 då landet blev självständigt och att till och med juni 1990 cirka 6 miljarder kronor hade betalats ut.
Trots att "många positivta ekonomiska tecken har kunnat konstateras under de senaste åren" återstår emellertid många stora problem, "t ex rehabiliteringen av den fysiska och sociala infrastrukturen och effektivisering av industrin, den offentliga sektorn och särskilt undervisning och hälsovård, banksystemet, kooperativen och de statliga företagen i jordbrukssektorn. Kompetens för företagsledning är ett allvarligt problem". SIDA tillägger lugnande att:
- Regeringen planerar dock åtgärder inom alla dessa områden.
Målsättningen att dämpa inflationstakten till 10% har inte uppfyllts utan inflationen ligger kvar på cirak 30% per år. Reallönerna för alla statligt och många privat anställda är mycket låga och de flesta tvingas att på olika sätt skaffa sig extrainkomster.
- Den inofficiella ekonomin har vuxit snabbt, samtidigt som produktiviteten sjunkit och korruptionen ökat inom den formella sektorn, skrev SIDA i sin anslagsframställning daterad i augusti 1990.
Uanför SIDAs landram har Tanzania under senare år erhållit ett omfattande betalningsbalansstöd. Under 1989/90 utbetalades 70 milj kr för räntebetalningar på lån till Världsbanken (det land som inte sköter sina betalningar till Världsbanken kan inte få några nya lån därifrån). Vidare bedrivs två större SADCC-projekt i Tanzania och utbetalningarna till dessa beräknades till närmare 89 milj kr. Tanzania är också, skriver SIDA, den största mottagaren av bistånd via enskilda svenska organisationer. Även SAREC har ett omfattande program i Tanzania, främst inriktat på AIDS-forskning och miljö- och markvård.
- Den nya utformningen av varubiståndet medger goda möjligheter till ökat stöd för anpassningsprogrammet, skriver SIDA och föreslår att landramen för Tanzania höjs med 40 milj kr till 590 milj kr för budgetåret 1991/92.
1989/90 1990/91 1991/1992
Landram 540 550 590
Från Ujamaa till IMF
Sveriges, eller rättare sagt regeringens och SIDAs, väg från rollen som Ujamaa-byarnas främsta utländska tillskyndare till, om inte direkt en pådrivande som dock en deltagande roll i de västliga biståndsgivarnas krav på marknadsanpassning i Internationella Valutafondens anda, har varit inte bara långsam utan även mödosam och förmodligen för många smärtsam. I skriften "Recovery i Africa" (UD, 1988) med material från ett symposium hållet i Saltsjöbaden, Sweden, beskrivs den av biståndsminister Lena Hjelm-Wallén:
- Jag tror att det idag är ett väletablerat faktum att vad som gick fel i Sub-Saharan Africa har både yttre och inhemska förklaringar. Allvarliga "policy mistakes" gjordes av de afrikanska regeringarna och vi är i egenskap av biståndsgivare delvis värda att kritiseras för att inte ha insett eller ha erkänt ("or admitting") detta tidigare, vilket bidrog till att läget förvärrades.
Det framgår tydligt av biståndsminster Lena Hjelm-Walléns formuleringar hur biståndssverige vridit sig som en mask inför nödvändigheten att själva inse och sedan upplysa sina vänner i Tanzania och annorstädes om att den socialistiskt inspirerade politiken varit felaktig och måste ändras.
Vi måste, sade hon, som biståndsgivare också fråga oss om vi kan och bör utforma en del av vårt bistånd i syfte att uppmuntra och understödja en lämplig politik i respektive land ("appropriate domestic policies"). Visst låter det som Valutafonden? Det uppenbara svaret borde vara "ja". I all synnerhet om vi bara talar om projektbistånd. Men svårare blir det när det gäller om biståndet är uttryckligen knutet till reformer av eller ändringar i den makroekonomiska politiken eller strukturanpassningen. Då blir det klart kontroversiellt. Men med ökande bytesbalansstöd har Sverige funnit sig i ökande grad involverat i en "dialog" mellan å ena sidan biståndsgivarna och å andra sidan regeringarna i mottagarländerna.
Lena Hjelm-Walléns angav som motiv för svenska synpunkter på U-ländernas ekonomiska politik den avgörande betydelsen hos mottagarlandets ekonomiska politik "för biståndets effektivitet". Ja, vad har vi annars för rätt att lägga oss i, kanske inte bara libertarianerna frågar. Betydelsen för landets invånare borde vara en än viktigare anledning till synpunkter - men det vore ju inblandning i en annan stats inre angelägenheter och det är ju förbjudet enligt FN-stadgan.
Hon antyder att Sverige tidigare, när det bara gällt projektbistånd, egentligen inte ifrågasatt vilken politik våra, företrädesvis socialistiskt inriktade, mottagarländer fört på system- och makronivå. Hennes nyckelmening om den svenska regeringens och biståndsadministrationens inställning till frågan, om bistånd skall ges endast under villkor av ändringar i den ekonomiska politiken, gäller inte bara, men kanske mest, Tanzania. Det finns skäl att ta meningarna på både svenska och engelska, det språk på vilket meningarna för första gången uttalades - i Salstjöbaden, Sweden.
./.