Av Olof Petersson i SvD 1999-05-30, utdrag
Unionen framstår som ett avlägset elitprojekt med ett växande demokratiskt underskott. EUs demokratiproblem riskerar på sikt att undergräva legitimiteten även för de nationella demokratiska institutionerna.
Problemet är ingalunda nytt. Under hela 90-talet har ambitionen att göra unionen
mer medborgarnära stått högt på EUs dagordning. Efter Maastrichtdebaclet sjösattes en stor regeringskonferens som ledde fram till vissa ändringar. Man skall visserligen inte negligera enskildheterna i det Amsterdamfördrag som trädde i kraft den 1 maj, men i förhållande till de vittsyftande ambitionerna blev utfallet en besvikelse.
De stora olösta problemen är att ändra institutionerna så att EU kan utvidgas till 20-25 medlemsstater och att demokratisera EU.
Som kritisk läsare bör man nu hejda sig och ifrågasätta det till synes självklara. Bör EU vara demokratiskt? Måhända är Europeiska unionen av sådan karaktär att kravet på demokrati inte är relevant?
Invändningen kan vara berättigad men endast om man är villig att göra två antaganden: det ena om EU, det andra om demokratin.
Ser man EU som en rent mellanstatlig affär sjunker demokratikravet i bakgrunden. Traditionell diplomati förutsätter endast förhandlingar och avtal mellan auktoriserade sändebud från självständiga stater.
Frågan om demokrati aktualiseras vad gäller förhållandena inom staterna.
EU har emellertid sedan länge också ett starkt övernationellt inslag och utvecklingen går i denna riktning. Romano Prodis tal inför Europaparlamentet i april varslar om att den nya kommissionen kommer att bli ännu mer aktiv. Allt fler områden blir möjliga att fatta med majoritetsbeslut. Sedan några år finns det också ett embryo till unionsmedborgarskap.
Dessutom måste man uppfatta demokrati i mycket snäv betydelse, som renodlad majoritetsstyrelse, för att kunna hävda att demokrati är irrelevant för EU. Så snart man beaktar den konstitutionella demokratins krav på rättigheter, maktdelning och rättssäkerhet måste EU uppfylla ett antal krav, som offentlighet, insyn och tydlig ansvarsfördelning.
Slutsatsen måste bli att EU behöver demokrati. Man kan samtidigt argumentera för att demokratin också behöver EU.
Demokratin står, som statsvetaren Robert Dahl har påpekat, inför sin tredje stora fas. Ursprungligen var demokrati endast aktuell för byar, städer och små samfälligheter. För två sekel sedan började demokratin förverkligas som landsomfattande republik inom nationalstatens ram.
Nu är frågan hur demokratin skall kunna fungera i transnationell skala.
Demokratin får då tillfälle att demonstrera sin geniala idé: att människor och grupper som är olika kan leva tillsammans i fred. Att homogena grupper kan fortleva genom utstötning och fiendskap mot utomstånde är en gammal historisk erfarenhet. Det nya med demokratin är att den genom en kombination av tolerans och delaktighet skapar gemensamma institutioner som tillåter medborgarna att utveckla sina egna livsprojekt.
En del EU-anhängare försöker i missriktad integrationsnit låtsas som att unionen är en nationalstat. Med hymner, flaggor och annan rekvisita från nationalismens 1800-tal frammanar man intrycket att EU skulle kunna bygga på en kulturell och etnisk identitet.
Men det vackra med EU är just att det består av många skilda folkslag, språk, kulturer och livsstilar.
Om EU lyckas skapa en fungerande politisk samfällighet av denna disparata samling kunde unionen bli en modell för ett nytt slags demos.
Hittills har man tänkt sig folkstyrelsens folk i singularis. EU står inför uppgiften att skapa en demokratiskt grundad samfällighet bestående av många olika folk.
Till yttermera visso måste EU:s ombyggnadsprojekt beakta att demokratin inte bara kan förverkligas på en enda territoriell nivå. Folkvalda församlingar kommer att samexistera parallellt inom stadsdelar, kommuner, regioner, nationer och världsdelar.
Desto större betydelse får konstitutionalismens idé om maktdelning.
Den offentliga makten delas upp i höjdled, mellan territoriella nivåer, och i sidled, mellan organ med olika uppgifter. En sådan utskiftning av befogenheter är ett grundkrav för att medborgarna skall kunna utkräva ansvar av de styrande.
En vanlig tankegång går ut på att föra EU närmare medborgarna genom att utvidga unionsmedborgarskapet med en allt längre lista av rättigheter. En som är skeptisk mot denna idé är rättsvetenskapsmannen J H H Weiler, innehavare av Jean Monnet-professuren vid Harvarduniversitetet.
I sin bok The Constitution of Europe (Cambridge University Press 1999) kritiserar han uppfattningen att rättigheter endast är något som EU delar ut och som individerna tar emot.
Som Weiler påpekar är medborgarskapet nära knutet till den politiska samfällighetens natur. I en demokrati uppträder individen inte endast som mottagare av offentliga åtgärder. Medborgaren är också en medlem i en politisk gemenskap med rätt att påverka beslutens inriktning.
EU har nått en sådan omfattning och betydelse att dess demokratiska legitimitet blivit ett akut problem.
Weiler pekar på att EU i dag har makt att utfärda rättsligt bindande normer för både medlemsstater och individer. EU fattar beslut som påverkar inriktningen på det ekonomiska och sociala livet i medlemsländerna. EU uppträder alltmer målmedvetet på den internationella scenen och ingår avtal med tredje land och internationella organisationer.
Weiler karaktäriserar EU:s nuvarande linje som bröd och skådespel för massorna.
Den politiska processen nedvärderas, symboler framstår som viktigare än innehållet och politik blir konsumtion i stället för en styrelse byggd på reflektion och medborgarskap.
Anhängarna till ökad europeisk integration är inte eniga. Weiler påpekar att det ända från början funnits två konkurrerande visioner om Europa.
Den ena ser unionens slutpunkt som en europeisk federal statsbildning. Europas Förenta Stater efter USA:s modell innebär att de nuvarande nationalstaterna reduceras till regionala delstater.
Den andra visionen accepterar att nationalstaterna finns kvar, men att EU fortsätter att utvecklas i överstatlig riktning; de två nivåerna kommer att fortleva parallellt.
Så står enhetsvisionen (the unity vision) mot gemenskapsvisionen (the community vision). Den första kan förefalla mer radikal, men det är den andra som ställer störst krav på nytänkande.
En federal statsbildning kunde mer eller mindre utgå från färdiga organisationsmodeller; uppgiften skulle endast gälla att skapa en större nationalstat. Däremot skulle en samlevnad mellan nationalstaterna och ett överstatligt EU fordra delvis nya begrepp och tänkesätt.
Traditionellt har man knutit medborgarskapsidén till ett formellt medlemskap i en stat. Innehavet av ett pass bekräftar individens nationalitet. Men det finns också ett socialt och politiskt medborgarskap.
EU är ett försök att gå från demokrati i singularis till demokrati i pluralis.
"Ett fiasko i Amsterdam" - Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm på DN Debatt 97-06-19
Få verkar tvivla på att EU lider av ett demokratiskt underskott. På en enkätfråga svarade 76 procent av svenskarna att samspelet mellan väljare och valda inom EU fungerar dåligt. De förtroendevalda själva gör samma negativa bedömning. Av de svenska ledamöterna i Europaparlamentet anser 79 procent att samspelet mellan väljare och valda fungerar dåligt.
En statsvetenskaplig bedömning av demokratin inom EU måste komma till samma slutsats. Trots många visioner om en demokratiskt förankrad samfällighet av Europas folk är bristerna i fråga om medborgarstyrelse alltjämt uppenbara. EU saknar i allt väsentligt det slags offentlig debatt, medborgerlig delaktighet och möjlighet till ansvarsutkrävande som är normala inslag i en modern demokrati.
Påståendet om EU:s demokratiska underskott har därför full täckning. Däremot bör demokratidiskussionen nyanseras. En demokrati skall också uppfylla vissa andra krav. Rättsstatens krav är knappast sämre tillgodosedda i EU än i den svenska offentliga sektorn. Rättskipningen fyller västeuropeisk normalstandard och EG-domstolen har bidragit till att sprida respekt för europakonventionen om medborgerliga fri- och rättigheter.
Ett demokratiskt system måste också ha handlingskraft för att kunna genomföra medborgarnas önskningar. EU fungerar i detta avseende något sämre än medlemsstaterna. EU:s egna resurser är jämförelsevis blygsamma. Beslutsförmågan hämmas av vetomöjligheter och oklar ansvarsfördelning. EU:s egen byråkrati är faktiskt ganska liten och möjligheterna att kontrollera om EU-besluten verkligen efterlevs är alltför begränsade. Detta sammanfattande omdöme om EU formulerade vi i årets rapport från SNS demokratiråd. Sedan rapporten publicerades i måndags har toppmötet i Amsterdam avslutats. Frågan är om bedömningen nu måste revideras.
Skall man döma av de förhandlande statsledarna blev Amsterdam en framgång. Flertalet länder verkar ha fått gehör för åtminstone något av sina speciella krav. Sveriges representanter hänvisar stolt till formuleringarna om exempelvis sysselsättning, miljö och jämställdhet. Omdömet om regeringskonferensen beror naturligtvis på vilka förväntningar man haft. För den som förutsett ett totalt sammanbrott blev Amsterdam-mötet ändå rätt lyckat, eftersom vägen mot EMU fortfarande ligger öppen och regeringsföreträdarna lyckades nå vissa uppgörelser om bland annat försvar, utrikespolitik och asylfrågor.
Man förbiser då att regeringskonferensen från början haft två stora uppgifter. Den ena var att ändra institutioner och spelregler så att EU under de kommande åren kan utvidgas med länderna i Central- och Östeuropa. Den andra uppgiften var att ersätta det gamla svåröverskådliga virrvarret av fördrag och paragrafer med en klar och koncis konstitution.
De mellanstatliga avtal som bildar grunden för EU är otillräckliga från demokratisynpunkt. Avtalstexterna är så komplicerade att den vanlige medborgaren knappast har möjlighet att sätta sig in i innehållet. Den mellan statliga konstruktionen medför också att reglerna i praktiken blir omöjliga att korrigera.
Varje ändring kräver enhällighet mellan medlemsstaterna. Det blir därmed i realiteten uteslutet att bedriva författningspolitik. Detta vore föga problematiskt om EU endast hade varit ett mellanstatligt samarbete. Men eftersom EU utvecklas mot ökad överstatlighet kommer medborgarna att vara underkastade en offentlig makt som i praktiken är omöjlig att korrigera.
Det finns därför anledning att påminna om att demokratin inte är ett fixt och färdigt system. Demokratin måste ständigt återerövras. Demokratins styrka är förmågan att lära av misstag. Därmed fordrar demokratin en konstitution som tillåter en kontinuerlig läroprocess. Dagens EU uppfyller inte dessa grundläggande krav.
Eftersom EU får allt större makt över de enskilda medborgarna finns det nu ett akut behov av en ny, demokratisk konstitution för Europa. Därför måste Amsterdammötet betecknas som ett fiasko.
EU saknar alltjämt det slags grundstadga som kan bilda basen för en konstitutionell demokrati. Misslyckandet speglar en svaghet i dagens europeiska samarbete. EU:s stora makt motsvaras inte av en fungerande opinionsbildning och medborgarförankring. Europa saknar ledare som förmår att höja sig över den inrikes dagspolitiken och föra en kvalificerad debatt om Europas stora framtidsfrågor.
Förberedelserna hamnade snett från början. Den goda tanken var att låta en oberoende reflektionsgrupp tänka fritt och komma med innovativa förslag innan yrkesdiplomaterna tog över. Det blev aldrig så, eftersom regeringarna inte vågade. I stället kom diskussionen från början att bli ett kompromissande mellan nationella särintressen.
Regeringskonferensen kunde ha blivit centrum för en bred europeisk debatt om hur man kan bygga om den europeiska unionen. Regeringarna missade chansen att visa framsynt politiskt ledarskap.
Sverige var knappast något föredöme. Regeringens skrivelse till riksdagen 1995 om den svenska förhandlingsståndpunkten var mycket knapphändig. Sveriges företrädare har snarast bäddat för besvikelse. Man väckte stora förväntningar, men försummade förankringen av det nya EU. Sveriges Europapolitik har inte förts ut till bred offentlig debatt.
Den internationaliserade demokratin söker i dag fungerande former. Den gamla typen av diplomatiska förhandlingar har uppenbara brister i fråga om medborgerlig insyn och delaktighet. EU har därför i mångas ögon fortfarande karaktären av ett elitprojekt.
Det finns emellertid alternativa former. Ett intressant experiment är Agenda 21. Statliga myndigheter samarbetar där med lokala självstyrelseorgan, frivilliga rörelser och internationella organisationer.
Frågan är om det över huvud taget är önskvärt med ett demokratiskt EU.
En del röster i debatten gör gällande att europeiska unionen borde reduceras till ett samarbetsorgan mellan demokratiska stater. DN:s ledare i tisdags menar exempelvis att EU inte självt skulle behöva vara en demokrati. Påpekandet är viktigt.
Den stora frågan om EU:s framtid borde just vara om EU skall utvecklas i demokratisk riktning eller inte.
Visst kan man avstå från ett ge EU en demokratisk grund. Ett sådant val skulle dock få stora konsekvenser. EU skulle få begränsa sig till mellanstatliga uppgifter utan direkt beslutsrätt över medborgarna. EG-rätten skulle tvingas ta åtskilliga steg tillbaka. Europaparlamentet borde i konsekvensens namn avskaffas, för att inte ge illusionen att medborgarna genom valda representanter direkt kan påverka EU:s beslut.
Från demokratisynpunkt finns det bara två acceptabla ståndpunkter: antingen ett mellanstatligt EU utan demokratiska ambitioner eller ett mer överstatligt EU med krav på demokrati. Därmed är det förkastligt att samtidigt plädera för ett mer federalt Europa och ett mindre demokratiskt EU. Detta alternativ skulle leda till en försvagning av demokratin i Europa.
Dagens EU befinner sig mittemellan. Unionen har ambitionen att vara demokratisk, men lever ännu inte upp till målet. Vi anser att det är fullt möjligt, både principiellt och praktiskt, att förändra EU i riktning mot förbättrad medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.
Medborgarna blir alltmer självständiga, kunniga och kritiska och de ställer högre krav på delaktighet. Frivilliga organisationer spelar en allt viktigare roll både lokalt och globalt. Massmedier och informationsteknik gör det möjligt att se varandra och utbyta tankar. Ett globalt medvetande ger förutsättningar att förverkliga drömmen om folkstyrelse och fred. Det finns därför goda förutsättningar att bygga demokratiska institutioner också i internationell skala.
Även om dagens EU har stora brister i fråga om medborgarstyrelse skulle det vara möjligt att på sikt skapa en demokratisk union av Europas folk.
OLOF PETERSSON, professor, forskningsledare vid SNS.
JÖRGEN HERMANSSON, Docent, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.
MICHELE MICHELETTI, Docent, statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet.
ANDERS WESTHOLM, Docent, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.