Home
Konstitutionsutskottets betänkande 1999/2000:
KU20
Granskning av statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
Regeringens och statsrådens hantering av kronförsvaret
Hela
betänkandet på riksdagens website
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A 9.1, har begärts att utskottet åter tar upp frågan om regeringens och statsråds hantering av kronförsvaret 1992.
Utöver de granskningsuppslag som finns i betänkandet 1996/97:KU25 bör enligt anmälan förhållandet till likabehandlingsprincipen granskas nu när faktaunderlaget är klart bättre än vid tidigare behandling av frågan.
Det finns också en mer begränsad fråga som bör bli föremål för utskottets granskning. Det gäller regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet. Det är enligt anmälan angeläget att undersöka om det förekommit särskild information från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer för att ge just dem - före andra berörda företag eller personer - möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från valutaförluster eller göra rena valutavinster. Därvid bör det beaktas om ett sådant syfte skulle kunna uppnås i tyst samförstånd. Om inte utskottet anser sig ha tillräckliga resurser för att utreda förhållandena och omständigheterna vill anmälaren påminna om möjligheten att göra ett tillkännagivande om en grundlig utredning om det fatala kronförsvaret.
Kommentar RE: Se även Hur statens utlandsskuld ökade med 311 miljarder
Tidigare granskning
Utskottet har vid två tidigare tillfällen granskat regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret 1992. Våren 1997 (bet. 1996/97:KU25, s. 177) uttalade utskottet följande.
Det finns enligt utskottets mening skäl för att händelseförloppet i samband med försvaret av den svenska kronan hösten 1992 blir föremål för undersökning. Från konstitutionella utgångspunkter kan flera frågor vara av intresse.
Det gäller bl.a. regeringens eller enskilda statsråds kontakter med oppositionen och Riksbanken. Regeringens beredskap för en krissituation som valutakrisen är också en sådan frågeställning.
Däremot ligger sådana frågor som rör Riksbankens agerande och kontakter i princip utanför utskottets granskningsområde, liksom de samhällsekonomiska bevekelsegrunderna för att värna om kronans kursvärde. Utskottet anser att en granskning av de omständigheter kring kronförsvaret som ligger inom ramen för utskottets granskningsuppgift kräver en bredare bakgrundsbild, som också innefattar andra omständigheter, bl.a. sådana som exemplifieras ovan. En sådan bild kan bäst åstadkommas genom en kartläggning och undersökning av ett särskilt organ eller särskilt anlitad expertis. Utskottet är dock inte berett att nu ta ställning till i vilken form en undersökning bör ske och efter vilka riktlinjer den bör utföras. Utskottet avser att närmare överväga dessa frågor och efter kontakter med andra riksdagsorgan senare återkomma.
Våren 1998 (bet. 1997/98:KU25, s. 170 f.) uttalade utskottet följande. Utskottet har i samband med åretsgranskningsarbete vidare övervägt förutsättningarna för utskottet att bedriva ett fortsatt granskningsarbete i frågan om regeringens eller enskilda statsråds hantering av kronförsvaret år 1992. I sådana överväganden måste enligt utskottets mening ingå det förhållandet att en granskning av Riksbankens agerande inte ligger inom ramen för de granskningsuppgifter som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen åligger konstitutionsutskottet och inte heller är förenlig med riksdagsordningens bestämmelser om uppgiftsfördelningen mellan utskotten. Enligt 4 kap. 5 § riksdagsordningen är det finansutskottet som bereder ärenden som rör Riksbankens verksamhet.
Finansutskottet har också noga informerat sig om valutakrisen år 1992 och har tillstyrkt ansvarsfrihet för riksbankfullmäktige för den period då valutakrisen inträffade. I sammanhanget måste också beaktas att enligt 10 §riksbankslagen (1988:1385) i dess då gällande lydelse var det Riksbanken som skulle bestämma det system som skulle gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor även om lagen också genom samrådsskyldigheten om penningpolitiken i 42 § gavfinansministern ett starkt inflytande.
Frågan är då om finansministern, annat statsråd eller regeringen i sin helhet - trots Riksbankens roll i sammanhanget - i samband med kronkrisen brustit i skyldigheter som åvilat dem enligt lag eller om det i övrigt från rent konstitutionella utgångspunkter kan riktas kritik mot regeringen eller enskilt statsråd.
I granskningsanmälan har berörts regeringsformens princip om likabehandling. En sådan princip uttrycks i vissa av regeringsformens program- eller målsättningsstadganden i 1 kap. regeringsformen. Bestämmelserna har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådana kan de få politisk betydelse och frågan om deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll.
Likabehandlingsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 2 § regeringsformen som föreskriver att den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare kommer principen till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen som stadgar att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Enligt Petrén-Ragnemalms grundlagskommentar ger målangivelsen i 1 kap. 2 § utrymme för vitt skilda tolkningar, bl.a. beroende på vem som gör bedömningen och värderingar om rimlighet och rättvisa i samhället. Också förarbetena ger uttryck för sådana bedömningar.
Tidigare finansministern Anne Wibble har enligt boken Stålbadet, som åberopas i granskningsanmälan, förklarat försvaret av kronan dels med behovet av förtroende för valutan, dels med de ekonomiska skäl som låg i att svenska storföretag och banker hade stora lån i utländsk valuta sedan staten genom en ny valutanorm 1989 överlåtit upplåningen i utländsk valuta till svenska företag och privatpersoner. Hade valutakursen ”brustit rätt upp och ned” i augusti utan några politiska krispaket hade det enligt Anne Wibble lett till katastrof.
Enligt utskottets mening utesluter inte principen om likabehandling sådana ställningstaganden från rent samhällsekonomiska utgångspunkter.
En annan fråga är om finansministerns eller regeringens agerande varit det mest lämpliga, särskilt sett i efterhand när effekterna framstår klarare. En sådan bedömning måste enligt utskottets mening grunda sig på ett omfattande forskningsarbete med perspektiv långt tillbaka i tiden och analyser av vad kronförsvaret kan ha för betydelse i framtiden.
En allmän debatt och forskning rörande kronförsvaret pågår för närvarande och frågan ligger också inom ramen för Demokratikommitténs uppdrag. I dessa sammanhang kan det självfallet komma fram uppgifter som kan ge utskottet anledning att närmare granska förhållanden som har samband med kronförsvaret.
I en reservation (c, v och mp) framhöllsatt det var angeläget att undersöka regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet. Det var angelägetatt undersöka om det förekommit särskild information från regeringen eller statsråd till vissa utvalda aktörer för att ge just dem föreandra berörda företag eller personer - möjlighet att vidta åtgärder för att skydda sig från valutaförluster eller göra rena valutavinster.
En sådan undersökning bör bl.a. innefatta utfrågningar med personer i central ställning under valutakrisen som Anne Wibble och dåvarande riksbankschefen Bengt Dennis. Reservanterna ansåg att en sådan undersökning borde genomföras under granskningsarbetet under påföljande riksmöte.
Vissa utredningar, m.m.
Kronkrisen har behandlats i två av Demokratiutredningens forskarvolymer. I Marknaden som politisk aktör (SOU 1999:131) av professorn i statsvetenskap Jon Pierre presenteras en studie över hur räntekrisen 1992 uppstod och hanterades.
Enligt Jon Pierre hade politikernas bristpå förståelse för hur marknaden fungerar, vad som driver dess agerande, sannolikt den förklaringen att detta var första gången man befannsig i en sådan situation. Den aningslöshet som många ger uttryck för hade sin botten i att man inte trodde att man stod inför en potentiellkris, och även om man haft den insikten hade man ingen bild av hur en sådan kris skulle kunna utvecklas och vilka motåtgärder den skulle nödvändiggöra. I det mer långsiktiga perspektivet lyfter flera intervjupersoner, politiker såväl som marknadsaktörer, fram två omständigheter relaterade till den politiska sfären som kan ses som bidragande faktorer bakom valutakrisen.
För det första menar man att politikerna inte insåg konsekvenserna av två avgörande beslut under 1980-talet; beslutet att avreglera finans- och valutamarknaden och den skattepolitiska reformen. Den andra mer långsiktiga aspekten av frågan i vilken utsträckning politikerna och det politiska systemet hade bidragit till att skapa krisen 1992 riktar in sig mot struktur- och imbalansproblem i den svenska ekonomin, framför allt i den svenska budgeten och den offentliga sektorns kostnadsläge.
I det avslutande kapitlet framhålls att det finns visst fog för tesen att krisen inte hanterades på bästa tänkbara sätt av den politiska eliten.
Krisen 1992 var en extrem, unik händelse föranledd av obalanser såväl inom den privata sektorn som inom den offentliga sektorns finanser.
Till detta kom att ledande politiker saknade insikt i marknadens bevakning av den svenska ekonomin och man anade inte heller hur stark attacken mot den svenska valutan skulle bli och vad som skulle krävas för att stilla spekulationen.
Vad krisen 1992 lärde var att den inhemska politiska ekonomin i en globaliserad värld är helt exponerad för omvärldens kontinuerliga granskning.
Inom ramen
för Demokratiutredningens arbete har Torsten Sverenius behandlat
kronkrisen i debattboken Vad hände med Sveriges ekonomi efter 1970? (SOU
1999:150).
Enligt Sverenius borde pundfallet i september 1992 ha varit
en mycket stark varningssignal att släppa kronan fri. Detta ser alla i
efterhand, men då var det bara en handfull ekonomer och några andra
som ifrågasatte den fasta växelkursen. Så gott som alla i den
svenska debatten var för en fast växelkurs. Det hade kommit att bli
en självklar norm som man knappt ens behövde diskutera.
Den allmänna inställningen bland ekonomer och politiker var att läget för statsfinanserna spelade en avgörande roll för marknadens bedömning av den svenska ekonomin och den svenska växelkursens trovärdighet.
Enligt Jonung fanns det i 1970-talets början mot bakgrund av fast växelkurs, förbud mot upplåning utomlands ochvalutareglering en omfattande optimism rörande den ekonomiska politikens möjligheter, som delades i stort sett av alla läger, såväl avpolitiker som ekonomer. Det förlopp som ledde fram till krisen i början av 1990-talet kan enligt Jonung spåras till beslutet 1985 att avreglera kreditmarknaden. Lärdomarna från delvalveringarna 1977-1982 kom att styra det politiska etablissemangets reaktioner tillkrisförloppet. Superdelvalveringen 1982 hade ju utmålats som en engångsdevalvering. Stabiliseringspolitiken var hårt knuten till att bevaraen fast växelkurs för kronan i syfte att Sverige skulle övergå från att vara ett höginflationsland till att bli ett låginflationsland.
Politiker, Finansdepartementet och Riksbanken liksom ekonomkåren saknade till en början en god diagnos av 90-talskrisens anatomi och följaktligen ett lämpligt ekonomiskt-politiskt recept för hur den borde mötas. De officiella prognoserna uppvisade signifikanta fel.
Beslutsfattare - såväl inom den socialdemokratiska regeringen fram till valförlusten 1991 som inom den tillträdande borgerliga regeringen noterade hur de överraskades och förvånades över krisens snabbhet och djup. Begreppet trovärdighet hade före krisen blivit ett nyckelord.
Den ekonomiska politiken skulle enligt normekonomerna sträva efter att uppnå trovärdighet för en fastkurspolitik. Idéer om normpolitik och fastkurspolitik vann snabbt acceptans och stöd i debatt och politik.
Efter valet 1988 vidtog den socialdemokratiska regeringen ett antal finanspolitiska åtstramningar för att skapa trovärdighet för den ekonomiska politiken, dvs. fast växelkurs. Prioriteringen av den fasta kronkursen demonstrerades i 1991 års finansplan av den socialdemokratiska regeringen och av beslutet att koppla kronan till ecun i maj 1991. Devalveringar skulle tillhöra det förflutna enligt den politiska viljan och retoriken.
Den borgerliga regeringen som tillträdde efter valet 1991 var fast besluten att inte använda växelkursändringar, dvs. devalveringar, som ekonomisk-politiskt medel. Den dåvarande finansministern Anne Wibble hänvisade till sin egen erfarenhet av de tidigare devalveringarna vilka inte löst några problem. När hon som ny finansminister mötte den akuta krisen såg hon som sitt huvudmål att skapa trovärdighet för den fasta växelkursen.
Under 90-talets första år undergrävdes dock trovärdigheten för den fasta växelkursen av växande finanskris, produktionsbortfall och arbetslöshet. Stabiliseringspolitiken hamnade i en rävsax där hänsyn till externa förhållanden, dvs. kronans växelkurs, krävde stram politik medan hänsyn till inhemska förhållanden, dvs. finanskrisen fordrade en expansiv politik.
Ju mer Riksbanken strävade efter att försvara den fasta kursen genom räntevapnet desto djupare blev den inhemska krisen.
Krisen under 90-talet bidrog till en revidering av 1980-talets lärdomar. En ny och fundamental lärdom rörande penningpolitiken efter det misslyckade kronförsvaret blev att en fast växelkurs var svår att upprätthålla i en värld med avreglerade och effektiva finansiella marknader där samtidigt många länder hade övergått till rörlig växelkurs.
En sådan internationell miljö fanns knappast i någons föreställningsvärld när avregleringspolitiken genomfördes under perioden 1985-1989.
Jonungs rapport diskuterades under ett ESO-seminarium i mars 1999 med ett hundratal deltagare, bl.a. en stor del av aktörerna och debattörerna från krisåren. Kritiska synpunkter anlades på att Jonung betonat lärandets betydelse och nedtonat andra faktorer, bl.a. ideologierna.
Före detta riksbankschefen Bengt Dennis pekade på att regeringen av egen förskyllan hade ett jämfört med andra länder begränsat handlingsutrymme. Det enda instrument regeringen ansåg sig kunna använda var finanspolitiken. Till detta kom enligt Dennis en ekonomkår som var synnerligen aktiv och pådrivande i den stabiliseringspolitiska debatten.
Chefredaktören Hans Bergström pekade på att utrikespolitiken i kriser sagts kännetecknas av slutna processer på elitnivå och en stark föreställning att oenighet är icke-patriotisk. Den tydligaste parallellen är kronförsvaret 1992, som uppfattades och hanterades som något av ett nationellt krig mot utländska spekulanter.
Kronkrisen år 1992 har berörts i en rad andra böcker, bl.a. 500 % av Dennis, När bubblan brast: Om den svåraste finanskrisen i Sveriges historia av Bo Lundgren, Krishantering på svenska: Teori och praktik av B. Sundelius och E. Stern samt Två cigg och en kopp kaffe av Anne Wibble. I tidskriften Ekonomiskt Debatt har publicerats en rad artiklar på temat Finanskrisen.
Utskottets bedömning
Kronkrisen år 1992 var en händelse av mycket stor betydelse och det är naturligt att hanteringen av krisen i efterhand har blivit föremål för diskussion. Det är emellertid inte konstitutionsutskottets uppgift att bedöma de nationalekonomiska värderingar som låg till grund för de bedömningar som gjordes under krisen. Det finns erfarenheter att ta till vara från kronkrisen, och den forskning och debatt som pågår kan bidra till att skapa bättre förutsättningar att undvika kriser av liknande slag.
Utskottet är emellertid inte berett att vidare granska frågan om regeringens eller enskilt statsråds hantering av kronförsvaret.
När det gäller den andra fråga som tas upp i anmälan, nämligen regeringens eller enskilda statsråds agerande under de sista veckorna före kronfallet, har det enligt utskottets mening inte framkommit sådana konkreta uppgifter som skulle ge tillräckliga förutsättningar för att undersöka om det förekommit särskild information från regeringens eller statsråds sida till vissa utvalda aktörer.