"Arbetslöshetsproblemet är inte löst!"
Lars
Calmfors, SvD Brännpunkt 2000-07-14
Näringsminister Björn Rosengren ägnar en stor del av sin tid åt att - med ett betydande mått av mod - marknadsföra både sig själv och den politik han ansvarar för. Senast skedde detta i en Brännpunktsartikel den 11 juli. Artikeln utgör dels en lovsång över regeringens arbetsmarknadspolitik, dels en kritik av ekonomer för allvarliga felbedömningar.
Man kan diskutera på vilket allvar man skall ta Rosengrens artikel. Den är skriven i det uppenbara syftet att framhäva regeringens politik och inte i syfte att sakligt diskutera argumenten för och emot olika vägval. Artikeln innehåller också egendomliga påståenden av typen att "många ledande ekonomer" skulle ha hävdat att "det behövs 7-8 procents arbetslöshet för att hålla inflationen i schack", vilket vittnar om en bristande orientering om den debatt som förts.
Rosengrens artikel aktualiserar ändå några centrala frågor värda att diskutera. Hur skall man se på det gångna decenniets arbetsmarknadsutveckling och den sysselsättningspolitik som förts? I vilken grad är dagens arbetslöshet strukturell, och i vilken grad är den efterfrågebetingad? Vilka åtgärder krävs för att den pågående sysselsättningsuppgången skall bli bestående?
Vad gäller den sysselsättningspolitik som förts under 90-talet kan den - oberoende av vad som händer framöver - inte betecknas som något annat än ett grundligt misslyckande. Under större delen av decenniet har den totala arbetslösheten (summan av öppen arbetslöshet och deltagande i Amsåtgärder) legat på tvåsiffriga procenttal, vilket saknar motsvarighet tidigare under efterkrigstiden. Detta har inneburit mycket stora välfärdskostnader både för samhället, i form av utebliven produktion, och för enskilda människor som inte fått jobb. Ansvaret för den långa perioden av hög arbetslöshet åvilar både socialdemokratiska och borgerliga regeringar.
Den socialdemokratiska regeringen släppte under andra hälften av 80-talet - i strid mot ekonomernas rekommendationer - fram den överhettning som sedan ledde till det kraftiga bakslaget i början av 90-talet.
Den borgerliga regeringen 1991-94 var ovillig att genomföra en interndevalvering med sänkta arbetsgivaravgifter som kunde ha dämpat nedgången.
Och de socialdemokratiska regeringarna efter 1994 har inte genomfört de arbetsmarknadsreformer som kunde ha skyndat på nedgången i arbetslösheten.
En övertro på den aktiva arbetsmarknadspolitiken har förmodligen också varit en bidragande orsak till att inte mer effektiva åtgärder mot arbetslösheten kommit till stånd. Mycket forskning talar för att särskilt sysselsättningsskapande Amsåtgärder kan leda till betydande undanträngning av reguljära jobb, och att effektiviteten när det gäller att öka enskilda individers sysselsättningsmöjligheter varit låg.
Just sådan ekonomkritik har också legat bakom en del av de omprövningar av arbetsmarknadspolitiken som successivt skett: ett övergivande av de traditionella beredskapsarbetena med höga ersättningsnivåer, mer koncentration på långtidsarbetslösa och mer inriktning på utbildning. Det blir därför ganska konstigt när Rosengren betecknar ekonomkritiken som "högljudd, obefogad och klent underbyggd".
Den viktigaste frågan är emellertid hur man skall se på arbetsmarknadsutvecklingen framöver. Här finns en genuin osäkerhet inom ekonomkåren. Skälet är det uppenbara att vi befinner oss i en situation som vi inte har tidigare erfarenheter av och som omöjliggör säkra bedömningar. Jag kan se två möjliga scenarier framför mig.
Enligt det optimistiska scenariot har det ägt rum en grundläggande förändring på arbetsmarknaden. Under intryck av den tidigare höga arbetslösheten har arbetsmarknadens parter kommit till insikt om behovet av att hålla löneökningarna nere för att trygga långsiktig sysselsättning och tillväxt. Detta skulle då vara vad som kommit till uttryck i bl a industrins samarbetsavtal och senare slutna avtal av liknande slag inom offentlig sektor. Enligt detta scenario borde en fortsatt sysselsättningsuppgång vara möjlig utan att en löneinflationsprocess dras i gång.
Enligt det pessimistiska scenariot har arbetsmarknadens funktionssätt inte i grunden förbättrats. De jämförelsevis låga löneökningarna i löpande avtal var i stället bara en nödvändig korrigering av att 1995-97 års avtal blev orimligt höga och tillkom dessutom i ett läge då de fackliga organisationerna kände sig hotade av förslag om radikala arbetsmarknadsreformer. Med ett större avstånd till 90-talskrisen och i ett läge då arbetsmarknadsreformer framstår som mindre sannolika, försvagas incitamenten till återhållsamhet. Då riskerar löneökningarna att skjuta fart och leda till att arbetslösheten börjar stiga igen.
Vilket scenario är mest sannolikt? Å ena sidan har den sysselsättnings-ökning som ägt rum varit förvånansvärt kraftig och den har skett utan påtagliga löneglidningstendenser. Å andra sidan ligger de svenska löneökningarna redan nu någon procentenhet över genomsnittet för euroländerna. Och våra tidigare erfarenheter från såväl 70- som 80-tal talar för att löneinflationsprocesser dras i gång mycket långsamt, så det kommer att ta tid innan vi kan observera vart utvecklingen är på väg.
Vi kan få viss vägledning av andra länders erfarenheter. Det finns flera exempel på länder där relativt centraliserade samförståndslösningar mellan arbetsmarknadens parter i situationer med hög arbetslöshet tycks ha bidragit till återhållsamhet i lönebildningen och att den strukturella arbetslösheten kunnat sänkas. Dit hör Nederländerna, Irland och Danmark. Men dessa länder tycks också ha genomfört betydligt mer av strukturella arbetsmarknadsreformer än som skett i Sverige, bl a i form av sänkningar av skatter och arbetslöshetsersättningar.
Min slutsats är att båda de skisserade scenarierna är möjliga, men att sannolikheten för det pessimistiska scenariot är större än för det optimistiska. Det utgör enligt min mening ett fortsatt starkt skäl för reformer på arbetsmarknaden. Jag tänker då i första hand på åtgärder som en avtrappning av arbetslöshetsersättningen efter arbetslöshetsperiodens längd, sänkta statsbidrag till a-kassorna så att dessa tvingas differentiera sina medlemsavgifter, begränsningar av möjligheterna att gå ut i strejk och möjligheter till obligatorisk medling.
Kontentan av min argumentation är att det i ett osäkert läge är alldeles för riskfyllt att sitta med armarna i kors och hoppas att allt skall gå bra. Enligt min mening är konsekvenserna, om den nuvarande sysselsättningsuppgången inte blir bestående, alltför allvarliga för att vi ska ta en sådan risk. Det är mindre allvarligt om vi tar i litet för mycket än om vi gör för litet.
Så till Rosengrens retoriska fråga om vad ekonomerna tänker "göra för att förbättra underlaget för sina rekommendationer till regeringen" och hans synpunkter på "behovet av en självkritisk debatt". Generellt är det väl så att det finns en principiell skillnad mellan forskning och politik. Forskning går ju ut på att i ljuset av nya erfarenheter kontinuerligt ompröva den kunskap vi tror oss ha. I varje fall viss typ av politik - som Rosengrens artikel är ett exempel på - går däremot ut på att visa att man själv i alla situationer haft rätt och andra fel, vilket inte är någon bra metod att hjälpa människor att strukturera svåra problemställningar. Detta sätt att argumentera bidrar också till det främlingskap som allt fler känner inför politisk verksamhet.
Självklart finns det all anledning för ekonomer - liksom
för politiker - att reflektera över sin verksamhet. Inom
ekonomkåren har det förts en ganska omfattande debatt om de
rekommendationer att till varje pris upprätthålla en fast
växelkurs som var legio under slutet av 80-talet och ända fram till
dess kronan släpptes fri 1992.
Jag är av den bestämda
uppfattningen att "trubbigheten" i den rekommendationen i hög grad bidrog
till 90-talskrisens djup.
Jag är också - liksom andra bedömare - överraskad av styrkan i den sysselsättningsuppgång som nu äger rum. Den kan motivera att de arbetsmarknadsreformer jag förespråkar kan göras mindre omfattande än vad många ekonomer tidigare trott. Det är också möjligt att de strukturella reformer som ägt rum i svensk ekonomi - främst 1991 års skattereform och avregleringar på olika produktmarknader, inte minst teleområdet - haft mer förmånliga sysselsättningseffekter än de flesta räknat med.
Men den viktigaste lärdomen av de senaste tjugo årens arbetsmarknadserfarenheter är förmodligen risken med att dra ut trender. Åttiotalets stora misstag var att tro att den då rådande situationen med hög efterfrågan och sysselsättning skulle bli bestående. Risken är att vi i dag gör om detta misstag, om vi som Rosengren utgår från att nuvarande sysselsättningsuppgång bara kommer att rulla på utan problem. I en situation då det inte går att dra några säkra slutsatser ökar inlägg på temat "nu visar det sig att regeringens politik har varit riktig" i hög grad denna risk.
Det finns skäl att erinra om att den arbetslöshetsnivå på 4 procent (med ytterligare 4-5 procent av arbetskraften i Amsåtgärder eller utbildning som initierats av arbetsmarknadsskäl) som vi nu tycks vara på väg emot skulle ha betraktats (och betraktades) som en katastrof för tio år sedan. Det allvarligaste som har hänt i sysselsättningspolitiken är förmodligen att det skett en sådan tillvänjning till höga arbetslöshetstal att vi inte sätter målen för sysselsättningspolitiken tillräckligt högt.
Lars Calmfors
Jfr SAFs VD Göran Thunhammar på SvD Brännpunkt 2000-07-12
Jfr Ulf Jakobsson i hörnartikel i DN
2000-07-18:
Många ledande ekonomer sade för några
år sedan att det behövs 7 till 8 procents arbetslöshet för
att hålla inflationen i schack. Detta hävdade Björn Rosengren i
en artikel i SvD häromdagen.
Såvitt
jag kan erinra mig är de enda ekonomer som drivit denna linje
LO-ekonomerna, i en rapport vintern 1999.
Mats Svegfors 94-09-10 i ruta i SvD:
Visst
beror dagens problem i ekonomin i någon mån på missgrepp i
slutet av 80-talet och början av 90-talet. Men i grunden har Sverige inte
hamnat i en stabiliseringspolitisk kris. Underskottet i statsbudgeten beror
djupare sett på att vi försöker överbrygga en
konjunkturnedgång när det i själva verket handlar om en
grundläggande strukturell förändring.